Tomislav Jonjić: Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (III.)
Kako bi se moglo pouzdanije suditi o tome je li NDH bila država ili nije, uputno je makar sažeto objasniti stajališta ustavnopravne i međunarodnopravne doktrine te diplomatske prakse o svakom od spomenutih elemenata koje je definirala Konvencija iz Montevidea.
a) Stalno pučanstvo
Država nije samo politički pojam, nego i društvena zajednica i organizirani sustav vlasti. Zato se ne može govoriti o državi ako je određeno područje nenastanjeno odnosno nema stalnog pučanstva (npr. Antarktika).[1] Nije potrebno da se stanovništvo u narodnosnom smislu razlikuje od stanovništva druge države: žitelji Švicarske ili Lihtenštajna u narodnosnom su (kao i u jezičnom, kulturnom, vjerskom itd.) smislu istovjetni žiteljima susjednih država, između Austrijanaca i Nijemaca ne postoje narodnosne razlike, a u čitavom nizu država narodnosna je osnovica jednaka – arapska. Ne traži se ni da jedna etnička skupina (“matični narod”) ima izrazitu većinu na području na kojem nastaje država (slučaj Izraela).[2] Pitanje efektivnog nastanka države, pa i raspravu o (ne)legalnosti tog čina, treba odvojiti od pitanja legitimnosti: nije potrebno da većina stanovništva odobrava postojanje države i režima koji njom upravlja.[3]
Nije nužno ni to da stanovništvo kroz povijest teži nastanku države, jer ima i država koje su “bile nastale pukom historijskom slučajnošću, poput Luksemburga,Jordana, Afganistana, Monaka, Lihtenštajna ili Singapura”.[4] Jedino što je relevantno jest postojanje pravnog odnosa između fizičkih osoba i države,[5] pri čemu treba imati na umu činjenicu da ne čine samo ljudi državu, nego i država konstituira državno pripadništvo.[6]
b) Područje (teritorij)
U moderno doba više praktično nisu mogući slučajevi da država nastane originarnim načinom, na području koje ne pripada nikomu (terra nullius), kao što su nekad nastale Liberija (1822.) odnosno Transvaal i Orange (1836.).[7] Danas takva područja ne postoje, pa države nastaju isključivo derivativnim putem, tj. u odnosu na nekog državnopravnog prednika. I teorija i praksa poznaju različite načine derivativnog nastanka, ali sve države nastaju na nekom području.
Istodobno brojni primjeri pokazuju da države ne prestaju postojati time što kraće ili dulje vrijeme ne nadziru dijelove teritorija koji im pripada ili koji smatraju svojim: nije Italija prestala biti državom zbog toga što je Jugoslavija 1945. okupirala dijelove njezina dotadašnjega državnog teritorija (Istra, Zadar i dr.), niti je Narodna Republika Kina izgubila svojstvo države uslijed toga što nema efektivni nadzor nad Republikom Kinom (Tajvanom) odnosno obratno. Može se i u novije vrijeme pronaći mnoštvo sličnih situacija: od Sirije i izraelske okupacije Golanske visoravni, preko Cipra do Republike Hrvatske (koja do “Bljeska” i “Oluje” 1995. odnosno do mirne reintegracije Podunavlja 1997. nije nadzirala znatan dio svog teritorija).
Države također ne prestaju postojati ako od dijelova njihova teritorija nastane nova država (Belgija – Nizozemska, Turska – Srbija, Turska – Bugarska, Turska – Crna Gora, Velika Britanija – Republika Irska, Ujedinjena Arapska Republika – Sirija, Pakistan – Bangladeš, Portugal – Gvineja- Bisau, Srbija – Kosovo, Sudan – Južni Sudan itd.).
Napokon, međunarodno pravo ne traži da sve granice budu potpuno utvrđene: udžbenički primjer postojanja države s granicama koje nisu konačno utvrđene predstavlja slučaj Belgije do 1839. ili u XX. stoljeću Izraela.[8] Ni druga Jugoslavija nije imala definirane granice do rješenja pitanja Slobodnog teritorija Trsta odnosno do “Ugovora o rješavanju nekih graničnih pitanja”, koji je 1975. s Italijom sklopila u Osimu, ali to ne znači da 1945.–1954. odnosno 1945.–1975. ili 1977. (kad su Osimski sporazumi stupili na snagu) nije bila država. Štoviše, tijekom posljednjih stoljeća malo je europskih država sačuvalo nepromijenjene granice, ali to ni u jednom slučaju nije samo po sebi značilo nestanak država.[9] Republika Hrvatska i Republika Slovenija kao samostalne države postoje više od dva desetljeća, ali ni danas nemaju u cijelosti uređenu međusobnu granicu.
c) Organizacija vlasti
Prema Lanoviću, uoči Drugoga svjetskog rata i nakon njegova početka prevladavajuće je bilo shvaćanje da je pojam vlasti u tom smislu podudaran s pojmom “pravne vlasti”, dakle “trajne vlasti koja obično i uspješnije negoli ikoja druga regulira životne odnose svojih podanika”.[10] Prema tome, to nije sasvim kratkotrajna, privremena i sporadična vlast kakvu može trenutačno nametnuti i drugi subjekt, niti je vlast nižih upravnih (crkvenih ili svjetovnih) tijela koju državna vlast može anulirati, a nije ni vlast koja bi regulirala samo pojedine segmente društvenog života.[11]
No, mnogi stručnjaci koji se pozivaju na kriterije koje je postavila Konvencija iz Montevidea pojam vlasti izjednačuju s pojmom “suverene vlasti” ili “suverenosti”.[12] Nije posve jasno zašto je tako, budući da Konvencija u čl. 1. vrlo precizno govori o organizaciji vlasti odnosno vladi (government), a ne o suverenosti (sovereignty). Suverenost je i inače prijeporan pojam, koji se pojavio razmjerno kasno, a njegovo značenje i sadržaj tijekom pravne povijesti mijenjali su se i koristili na različite načine.[13] Zato se za postojanje države ne zahtijeva da je organizacija njezine vlasti apsolutno neovisna o drugim državama ili o drugim subjektima međunarodnog prava.[14] Odnosi ovisnosti među državama poprimaju različite oblike, pa međunarodno pravo poznaje nesamoupravna područja, područja pod mandatom ili skrbništvom, protektorate i vazalne države, koji su također posebni subjekti međunarodnog prava, a ne dijelovi druge države.[15] Primjerice, Kongo je smatran neovisnom i suverenom državom u vrijeme kad je stvarno bio belgijska kolonija, pa čak i prije nego što je formalno dobio status kolonije; Indija je bila u sastavu Britanskog Carstva, a postala je članicom i Društva naroda i OUN-a; Filipini su kao ravnopravna članica sudjelovali na osnivačkoj konferenciji OUN-a u San Franciscu, iako su kao neovisna država proglašeni tek 4. srpnja 1946., a još su dugo bili pod odlučujućim utjecajem SAD-a.[16] Položaj koji je Finska tijekom XIX. stoljeća imala prema Rusiji, pa i nakon carskoga manifesta iz veljače 1899. o donošenju i promulgaciji zakona, koji se odnosio i na Finsku, nije ukinuo finsku državnost itd.[17] Ni strano nominalno vrhovništvo ne dokida samo po sebi svojstvo države.[18]
U suvremeno doba potpuna suverenost u kategorijama poznatim iz ranijih stoljeća teško se može i zahtijevati. Državama poraženima u Prvome svjetskom ratu nametnuta su brojna ograničenja, prisiljene su plaćati reparacije, dijelovi njihova teritorija pripojeni su drugim državama ili su stavljeni pod protektorate inozemnih sila, a istodobno im je uskraćeno pravo na slobodno naoružavanje ili izgradnju oružanih snaga. No one time nisu prestale biti države, baš kao ni one zemlje koje su bile podvrgnute arbitražama velesila ili su vlastitu suverenost ograničile pristupajući raznim savezima. Nisu prestale biti državama ni one zemlje koje su u vlastite ustave ugradile odredbu po kojoj su spremne odreći se dijela suverenosti radi ostvarenja određenih ciljeva,[19] a svojstvo države nisu izgubile npr. ni saveznice SSSR-a koje su trpjele znatna ograničenja vrhovništva i na vanjskome i na unutarnjem planu. Jednaki razvitak možemo pratiti i u XXI. stoljeću: iako inozemni čimbenik u njima bitno ili čak presudno oblikuje političku vlast, pravosuđe i gospodarski život, svojstva države nisu izgubili ni Irak, ni Afganistan niti BiH, a nastanak države Makedonije nije onemogućen uslijed toga što joj susjedna zemlja, Grčka, faktično propisuje čak i naziv i izgled temeljnih državnih simbola, uspijevajući to svoje stajalište nametnuti i međunarodnoj zajednici.
d) Sposobnost vladanja po odredbama međunarodnog prava
To svojstvo, koje neki autori smatraju dopunskom pretpostavkom postojanja države,[20] nipošto ne znači i nastanak sukladan ranijemu pravnom poretku niti bezuvjetno poštivanje normi međunarodnog prava. Države mogu nastati i nasilnim putem, a činjenica da su neke zbog kršenja normi međunarodnog prava podvrgnute sankcijama ili eventualno isključene iz međunarodnih organizacija (slučaj Italije, Južnoafričke Republike, Rodezije i sl.) ne utječe na njihovo postojanje.[21] Primjer SSSR-a, Njemačke, Japana i drugih država pokazuje da ni članstvo u međunarodnim organizacijama nije pretpostavka niti nužni atribut postojanja države. I obratno, činjenica da su neke zemlje članice međunarodnih organizacija (npr. sovjetske republike Ukrajina i Bjelorusija) ne znači da su samim time postojale kao države.
Ni narav režima koji je državu uspostavio ili njome upravlja ne utječe na postojanje države. Međunarodni sud, kao stalno tijelo OUN-a, ocijenio je 1986. u predmetu Nikaragva sljedeće: “… Pristajanje neke države uz neku posebnu političku doktrinu nije kršenje običajnog međunarodnog prava; kad bi se zaključilo drukčije, to bi učinilo besmislenim temeljno načelo državne suverenosti na kojem počiva čitavo međunarodno pravo, kao i slobodu svake države da izabere svoj politički, društveni i kulturni sustav.”[22]
e) Međunarodno priznanje
U pogledu međunarodnoga priznanja, i u doktrini i u praksi oduvijek prevladava stajalište da je riječ o političkom činu koji ima deklaratorni karakter: iz političkih razloga jedna država priznaje državu koja već postoji, a na tome efektivnom postojanju ništa ne mijenja eventualna uskrata priznanja. I države koje nastaju odcjepljenjem postale su državama onda kad efektivno nastanu, pa se ne traži ni pristanak niti priznanje zainteresirane (ranije) države.[23] Konvencija iz Montevidea u svom je čl. 3. izrijekom propisala da postojanje države ne ovisi ni o kakvome priznanju, pa država ima pravo braniti svoju cjelovitost i neovisnost te osigurati svoj opstanak i napredak organizirajući se kako najbolje zna.[24]
Institut za međunarodno pravo usvojio je 23. travnja 1936. rezoluciju pod nazivom “Priznanje novih država i novih vlada”, u kojoj se precizira da je priznanje neke države slobodan akt kojim jedna ili više država priznaje određenu državu. Ono ima deklaratorni učinak i ne ovisi o tome je li tu državu priznala koja druga.[25] Unatoč odredbi čl. 6. Konvencije iz Montevidea da je priznanje bezuvjetno i neopozivo,[26] povijest poznaje slučajeve u kojima je i to pravilo prekršeno.
Berlinski kongres 1878. je primjerice odredio jasne uvjete za priznanje Rumunjske, Srbije i Crne Gore,[27] a Društvo naroda i OUN postavili su razmjerno precizne kriterije za primitak država u svoje članstvo.
Članice Europske zajednice priznale su Republiku Hrvatsku 1991./92. uz uvjet da ona prihvati mirovni plan Cyrusa Vancea, a SAD je svoje priznanje Hrvatske uvjetovao prethodnim hrvatskim priznanjem Bosne i Hercegovine.[28]
S druge strane, neovisnu slovačku državu priznao je veliki broj država, među kojima i neke neutralne i neke velesile.[29] No u promijenjenim okolnostima Velika Britanija i SSSR su prekršili međunarodno pravo i u srpnju 1941. izjavili da ponovno priznaju čehoslovačku vladu, uspostavljajući tako fikciju o neprekinutom postojanju Čehoslovačke Republike.
Na koncu, zanimljivo je teorijsko, pa i praktično pitanje znači li pristupanje države nekom multilateralnom međunarodnom ugovoru ili sudjelovanje njezinih predstavnika na službenim multilateralnim sastancima odnosno pristupanje međunarodnim organizacijama ujedno i automatski priznanje de iure. Budući da iz tog sudjelovanja odnosno pristupa redovito proizlaze uzajamne pravne obveze, nemali broj autora zastupa shvaćanje da se smije govoriti o neizravnom de iure priznanju.[30] To bi se shvaćanje moglo prihvatiti, osim u onim slučajevima kad pojedine zemlje članice tih organizacija izrijekom uskrate priznanje takvoj državi, ili kad na svoje sudjelovanje u međunarodnoj organizaciji ili multilateralnom sastanku stave izričitu rezervu da ono ne implicira priznanje državnosti svih članica ili sudionika.[31]
Tomislav Jonjić
(Preuzeto iz Časopisa za suvremenu povijest 3/2011., znanstvenog časopisa koji izdaje Hrvatski institut za povijest)
Vezani članci:
-Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (I.)
-Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (II.)
[1] Isto. Usp. V. Đ. DEGAN, n. dj., 39.
[2] Židovi, na primjer, nisu bili izrazita većina na području na kojem je nastala Država Izrael. Na sastanku održanom 31. kolovoza 1947. Specijalni komitet OUN-a za Palestinu (UNSCOP) preporučio je stvaranje neovisne židovske i neovisne arapske države na području Palestine. Židovska država imat će 498 000 Židova i 407 000 Arapa, dok će arapska imati 725 000 Arapa i 10 000 Židova. Grad Jeruzalem, koji bi imao malu arapsku većinu, bit će podijeljen. (Milovan BALETIĆ, Ispunjenje zavjeta ili Povratak Židova u zemlju Izraelovu. Povijest stvaranja novovjeke države Židova – Izraela, Zagreb 1982., 322. Opširnije Günther WEISS, “Die Entstehung des Staates Israel”, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht /dalje: ZAÖRV/, Nr. 1/1950., 146.-172., Nr. 4/1950., 786.-808.)
[3] Primjerice, na činjenicu postojanja Južnoafričke Republike kao države u doba aparthejda ništa ne utječe ako većina pučanstva nije odobravala postojanje ni države niti režima. Isto vrijedi npr. i kod raspadnutih višenacionalnih država, koje su očito izgubile legitimitet prije faktičnog raspada, ako su ga ikad imale.
[4] V. Đ. DEGAN, n. dj., 27.
[5] Tako D. RUDOLF, V. BARIĆ PUNDA, n. dj., 6.
[6] Usp. D. BLUMENWITZ, Okupacija in revolucija v Sloveniji (1941-1946). Mednarodnopravna študija, Celovec 2005., 48.
[7] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 63.; V. Đ. DEGAN, n. dj., 29.
[8] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 63.
[9] Carl BILFINGER, “Über die Änderung territorialer Grenzen als Kriegsfolge”, ZAÖRV, Nr. 2, Heidelberg 1955., 207.-226.
[10] M. LANOVIĆ, n. dj., 94., 159.-160.
[11] Isto.
[12] Tako npr. D. RUDOLF, V. BARIĆ PUNDA, n. dj., 7. Jednako čini i V. Đ. DEGAN, n. dj., 70.
[13] J. ANDRASSY, Kritički pogledi na teoriju o narodnoj suverenosti, Zagreb 1927., 51.-56. i dr.; ISTI, “La souverenité et la Societé des Nations”, Recueil des Cours 1937, t. 61, 751.-757.; Dragan MEDVEDOVIĆ, Nastanak sovjetske federacije. Državnopravna studija, Zagreb 1980., 16. i dr.
[14] “The mere fact of dependence, however, does not prevent a state from being regarded as a state in international law as a separate and distinct sovereignty, capable of enjoying the rights and incurring the obligations incident to that condition.” (H. W. HALLECK, n. dj., 65.)
[15] Opširnije J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 97.-123.
[16] J. ANDRASSY, B. BAKOTIĆ, B. VUKAS, Međunarodno pravo 1, 55.
[17] Usp. Bernhard GETZ, Das staatsrechtliche Verhältniss zwischen Finnland und Russland, Leipzig 1900. O rusko-finskoj uniji vidi Johan R. DANIELSON, Finland’s Union with the Russian Empire, Borga 1891.
[18] Kao ilustraciju za tu tvrdnju von Martens je spominjao primjerice Dubrovačku Republiku i Kneževinu Monako, koje nisu izgubile svojstvo države iako su se nalazile pod zaštitom Otomanskog Carstva odnosno francuskoga kralja (Georg Friedrich von MARTENS, The Law of Nations: Being the Science of International Law, Covenants, Power etc. Founded upon the Treaties and Customs of Modern Nations in Europe, 4th Ed., London 1829., 24.)
[19] Primjerice, francuski ustav iz 1946. dopušta “pod uvjetom reciprociteta” ograničenje francuske suverenosti “koje bi bilo nužno za organizaciju i obranu mira”; talijanski ustav iz 1947. također dopušta ograničenje suverenosti “koje bi bilo nužno za sistem kojemu je svrha osiguranje mira i pravde među državama”. Najsnažnije ograničenje suverenosti predviđao je njemački ustav (“Temeljni zakon”) iz 1949. godine. (A. BAČIĆ, n. dj., 183.-184.)
[20] Vrlo je logičan zaključak koji iznosi J. CRAWFORD, The Creation of States in International Law, Oxford 1979., 47., da to ne može biti kriterij postojanja, nego tek posljedica postojanja države: država najprije mora postojati da bi se mogla (ne) vladati po odredbama međunarodnog prava. (V. Đ. DEGAN, n. dj., 34.)
[21] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 61., 63.-64.
[22] Nav. prema: V. Đ. DEGAN, n. dj., 42.-43.
[23] Tako su, uostalom, kaže Gardner, priznate i Sjedinjene Američke Države (D. GARDNER, n. dj., 44.-45.)
[24] U izvorniku: “(1) The political existence of the state is independent of recognition by the other states. Even before recognition the state has the right to defend its integrity and independence, to provide for its conservation and prosperity, and consequently to organize itself as it sees fit, to legislate upon its interests, administer its services, and to define the jurisdiction and competence of its courts. (2) The exercise of these rights has no other limitation than the exercise of the rights of other states according to international law.” (http://www.cfr.org/sovereignty/montevideo-convention-rights-duties-states/p15897, 21. srpnja 2011.)
[25] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 66. Usp. V. Đ. DEGAN, n. dj., 56.
[26] U izvorniku: “The recognition of a state merely signifies that the state which recognizes it accepts the personality of the other with all the rights and duties determined by international law. Recognition is unconditional and irrevocable.” (http://www.cfr.org/sovereignty/montevideo- convention-rights-duties-states/p15897, 21. srpnja 2011.) Institut za međunarodno pravo u svojoj rezoluciji iz 1936. naveo je: “Ako je pri svojem priznanju neka država preuzela neku obvezu, neizvršenje te obveze nema za učinak poništenje priznanja niti ovlašćuje na njegovo povlačenje, ali povlači posljedice zbog kršenja međunarodne obveze.” (V. Đ. DEGAN, n. dj., 63.)
[27] Usp. Ferdo ČULINOVIĆ, Državnopravna historija jugoslavenskih zemalja XIX. i XX. vijeka. Druga knjiga: Srbija – Crna Gora – Makedonija – Jugoslavija 1918.-1945., drugo, temeljito prerađeno izdanje, Zagreb 1959., 36.
[28] Mario NOBILO, Hrvatski feniks. Diplomatski procesi iza zatvorenih vrata 1990-1997, Zagreb 2000., 155.-158., 201.-202.
[29] Slovačku su priznale sljedeće države: Njemačka (16. ožujka 1939.), Sveta Stolica (25. ožujka 1939.), Italija (11. travnja 1939.), Švicarska (19. travnja 1939.), Španjolska (25. travnja 1939.), Velika Britanija (4. svibnja 1939.), Liberija (12. svibnja 1939.), Ekvador (17. svibnja 1939.), Kostarika (24. svibnja 1939.), Japan (1. lipnja 1939.), Jugoslavija (8. lipnja 1939.), Francuska (14. srpnja 1939.), Belgija (14. srpnja 1939.), Švedska (26. srpnja 1939.), Rumunjska (18. srpnja 1939.), Litva (11. rujna 1939.), SSSR (16. rujna 1939.), Estonija (11. travnja 1940.), Latvija (13. travnja 1940.), Nizozemska (22. travnja 1940.), Kina (1. srpnja 1940.), Finska (25. srpnja 1940.), Danska (8. kolovoza 1940.), Tajland (8. svibnja 1943.), Burma (3. svibnja 1943.). Slovačka i NDH uzajamno se priznaju od 15. travnja 1941. godine. Usp. Milan S. ĎURICA, Dejiny Slovenska a Slovákov, Bratislava 1996., passim.
[30] Usp. Helmut ALEXY, “Die Beteiligung an multilateralen Konferenzen, Verträgen und internationalen Organisationen als Frage der indirekten Annerkennung der Staaten”, ZAÖRV, Nr. 3/1966., 495.-601.; vidi TABOUILLET, “Zur Frage der Anerkennung von Mandschukuo”, ZAÖRV, Nr. 5/1935., 138.-148.
[31] U skladu s takvim shvaćanjem ne bi se moglo tumačiti npr. da su arapske zemlje koje izrijekom ne priznaju Državu Izrael dale prešutno priznanje time što zajedno s Izraelom sudjeluju u radu Opće skupštine OUN-a. Također, činjenica da je SR Jugoslavija nakon 8. listopada 1991. sudjelovala na međunarodnim konferencijama zajedno s Republikom Hrvatskom nije značila da je SRJ de iure priznala Hrvatsku, jer je ona državnost Hrvatske osporavala i priječila, pa ju je tek naknadno priznala.
