Dr Branimir Molak: ŠTO JE UPRAVLJANJE U KRIZAMA (I. dio)
Stanovnici Hrvatske osim što ih ugrožava vrlo loše gospodarsko stanje povremeno su ugroženi i krizama ili izvanrednim događanjima izazvanih prirodom i čovjekovim djelovanjem.
Najčešće su oni koji bi ih trebali u tome zaštiti i sami iznenađeni takvim pojavama. To je posljedica činjenice da u Hrvatskoj nema djelotvornog sustava za upravljanje u krizama ili izvanrednim situacijama. Djelotvoran sustav dobrim dijelom smo uspjeli u Hrvatskoj izgraditi za vrijeme agresije na Hrvatsku, ali je još u ratu taj sustav razoren, a novi nije uspostavljen.
Ponovna uspostava takvog sustava utjecala bi na smanjivanje rizika svih vrsta izvanrednih stanja i smanjila bi broj žrtava i štete takvih događanja. U agresiji na Hrvatsku više od 14 tisuća ljudi je ubijeno i oko 30 tisuća ranjeno. Izravne štete uzrokovane ratom procjenjuju se na više od 30 milijardi USD. Štete u miru izazvane elementarnim nepogodama u Hrvatskoj koje ugrožavaju malog čovjeka, najviše poljoprivrednika – iznose oko 1,5 milijardi kuna/god. U tekstu je riječ o tome što ugrožava ljude, dobra i okoliš, što je to sustav obrane, zaštite i spašavanja (OZIS), te kakav bi sustav ponovno u Hrvatskoj trebalo izgraditi.
Da sustav nije srušen vjerojatno bi žrtava rata bilo manje, a ne bi stradali ni stanovnici Zagreba u bombardiranju 1995. godine. Zacijelo ne bi bilo niti žrtava na Kornatu kada su u besmislenom gašenju pustopoljine stradali vatrogasci. Materijalne posljedice različitih izvanrednih događanja u miru zacijelo bi također bile manje. Cilj je problematiku upravljanja u krizama približiti onima koje zanimaju pitanja sigurnosti stanovnika i kako smanjiti rizike, odnosno broj žrtava i materijalne štete koje izazivaju izvanredna stanja.
1. Što ugrožava ljude, dobra i okoliš
Mnoge su opasne pojave (prirodne ili one koje izaziva čovjek) koje mogu ugroziti stanovnike, dobra i okoliš. U svijetu je broj takvih pojava, i to onih najtežih, u stalnom porastu. Npr. krajem 2004. dogodila se teška katastrofa – tsunami u Aziji, koju mnogi pamte. Zbog spomenute je podignuta velika uzbuna u svijetu jer je među poginulima bio znatan broj turista iz bogatih zemalja Europe.
Godine 2011. tsunami je pogodio Japan, a svijet se najviše uzbudio zbog njime izazvanog razaranja nuklearne elektrane Fukushime. Uragan Katrin pogodio je 2005. jug SAD. Takvih pojava bilo je i ranije, no obično se brzo zaborave, ako su se dogodile daleko od nas, a pogotovo ako su njima ugrožene siromašne zemlje. Godišnje se u svijetu događa više od 300 katastrofa (nisu uključeni ratovi). Broj godišnje izgubljenih ljudskih života je od 10 do 300 tisuća. Najveći broj života odnesle su ekstremne prirodne pojave, kao što su oluje i poplave (Bangladeš 1970. – 300 tisuća poginulih), potresi (Kina 1976. – 250 tisuća poginulih), tropski cikloni i tajfuni, erupcije vulkana a ponekad i one izazvane djelovanjem tehnologije (Bhopal – Indija – 5000 poginulih). Materijalne štete izazvane tim pojavama poznate su u zemljama koje imaju razvijeno osiguranje. Najveća osigurana šteta među 40 najvećih od 1970. je bila u terorističkom napadu na Svjetski trgovački centar, Pentagon i ostalo – 2001. u iznosu od 21 milijardu USD (i 3025 poginulih), a slijede uragan Andrew – 1992. u SAD i Bahamima u iznosu o d 20,9 i potres 1994. u Northridgu, SAD u iznosu od 17,3.
U Hrvatskoj na sreću dosad nije bilo takvih katastrofalnih pojava, ali je bio rat. U agresiji na Hrvatsku više od 14 tisuća ljudi je ubijeno i oko 30 tisuća ranjeno. Izravne štete uzrokovane ratom procjenjuju se na više od 30 milijardi USD. Krize ili izvanredna stanja u Hrvatskoj (bez rata) izazivaju štete, u prosječnom iznosu (1980.-2002.) od oko 240 milijuna USD ili oko 1,5 milijardi kuna godišnje. Najveće su štete od suše 39%, slijede oluje,
tuče, snijeg i mraz 31,2%, potresi 12,4%, zatim poplave 7,9% i požari 7,3% koji su zanimljivi mas medijima. Izvanredna stanja izazvana čovjekovim djelovanjem su: nekontrolirana oslobađanja opasnih tvari, požari i eksplozije, radioaktivnost ili nesreće u nuklearnim elektranama, prekidi opskrbe (voda, hrana, energija..), unutrašnje smetnje (terorizam i nemiri), i lomovi brana ili nasipa, a štete su znatno manje od onih izazvanih prirodom. Zbog osiromašenja i nezadovoljstva stanovništva neke vrste kriza (unutarnje smetnje – terorizam i nemiri) mogle bi u budućnosti biti učestalije. Sustav obrane,
zaštite i spašavanja civilnog stanovništva (OZIS) stoga treba biti organiziran za prirodne i tzv. tehnološke (izazvane djelovanjem čovjeka) krize u miru, ali i za rat.
Ponovna uspostava spomenutog sustava u Hrvatskoj razorenog usred Domovinskog rata (1994.) kada je još trećina Hrvatske bila okupirana, od primarnog je interesa za stanovništvo Hrvatske. Tzv. tehnološke krize u odnosu na one koje izaziva priroda u Hrvatskoj u miru su gotovo zanemarive, no eventualno ponavljanje onoga što se dogodilo (rat) u općoj neorganiziranosti, moglo bi biti kobno.
2. Što je sveobuhvatno upravljanje u krizama ili izvanrednim situacijama
Pod krizama ili izvanrednim situacijama podrazumijeva se one pojave koje mogu masovno ugroziti stanovnike (život i zdravlje), dobra i okoliš u ratu i u miru. U svim fazama procesa ovladavanja potreban je angažman niza državnih i privatnih organizacija i pojedinaca različitih specijalnosti. Zajednica se mora baviti krizama i prije nego se one dogode, a mora i pomoći u oporavku od posljedica kriza. Kao rezultat modernih promišljanja definirane su četiri faze sveukupnog upravljanja u krizama: ublaživanje, pripravnost, djelovanje i oporavak ili obnova.
Upravljanje u krizama ili izvanrednim stanjima jedna je od najsloženijih ljudskih djelatnosti i nije ga jednostavno provoditi niti u mnogo bolje organiziranim zajednicama nego je Hrvatska, no kod nas ima onih koji poznaju problematiku koji bi mogli uspostaviti cjelovit sustav upravljanja u krizama kada bi im se dozvolilo. Izlaz iz kriza postoji, no mnoštvo je prepreka boljem organiziranju za obranu, zaštitu i spašavanje stanovnika, dobara i okoliša u svim vrstama ugrožavanja (priroda, tehnologija, rat) iz jednostavnog razloga što mnogima neorganizirano društvo pogoduje za ostvarivanje nekih svojih interesa, za lov u mutnom.
Za svaku vrstu kriza ili izvanrednih stanja postoji niz specifičnih aktivnosti mjera koje treba primjenjivati u svim fazama upravljanja u izvanrednim stanjima. Te aktivnosti valja podrobno razraditi za svaku vrstu ugrožavanja. Razrada upravljanja u različitim kriznim stanjima zahtijeva okupljanje raznovrsnih stručnjaka ovisno o pojedinoj vrsti kriznih stanja. No, općenito, u izgradnji sustava za upravljanje u kriznim stanjima valja polaziti od slijedećih segmenata koje trebaju razraditi skupine stručnjaka za pojedina područja (rat, prirodne i tehnološke nesreće):
1. analizirati opasnosti (ugroženosti),
2. uspostaviti ovlasti (odgovarajuće zakonodavstvo),
3. definirati organizaciju svih sudionika u zaštiti i spašavanju,
4. razraditi sustav komuniciranja,
5. ustanoviti sve resurse za djelovanje,
6. napraviti ukupan plan za djelovanje u slučaju kriznih stanja.
Uobičajena podjela kriznih stanja koja se pojavljuju ili se mogu pojavljivati na prostoru Hrvatske prikazana je u tablici.
Tablica: Sistematizacija kriznih stanja koja se mogu pojaviti u Hrvatskoj
Napomena: u nekim drugim zemljama mogu se pojaviti i druge vrste kriza kao npr.: erupcije vulkana, tsunami valovi, uragani…
_________________________________________________________________________
1. KRIZNA STANJA IZAZVANA DJELOVANJEM PRIRODE
1.1. Poplave. Poplave nastaju kada rijeke iziđu iz korita. Mogu se razvijati sporo ili vrlo brzo tzv. fleš ili bujične poplave, koje se pojavljuju iznenada i razorne su snage.
1.2. Oluje, snijeg, led, mraz. Oluje mogu izazvati po veličini i intenzitetu različite posljedice. U tu grupu spadaju snažan vjetar, kiša, ledene i snježne oborine. Poseban problem mogu biti vrlo niske temperature. Ove vrste kriza mogu izazvati gubitak resursa hrane, zatim mogu izazvati poplave, te odrone i klizanja tla.
1.3. Potresi. To su gibanja tla koja su posljedice iznenadna pomicanja stijena u Zemljinu omotaču. Potresi osim rušenja zgrada mogu izazvati klizanje tla i odrone. Na morskoj obali ponegdje mogu prouzročiti tsunami valove.
1.4. Klizanje tla i odroni. Klizanje tla ili odron gibanje je nestabilnog tla koje može biti posljedica potresa ili snažne kiše.
1.5. Suša i visoke temperature. Suša je dugo razdoblje bez obori¬na. Visoka (ekstremna) temperatura definirana je kao temperatura koja je osjetno viša od prosjeka, koja traje nekoliko tjedana u najtoplijem razdoblju godine. Suša i visoke temperature mogu prouzročiti nestanak resursa vode i hrane
1.6. Poljski i šumski požari. Nastaju kada se zapale velike površine polja i šuma. Mogu biti prouzročeni munjom, tehnološkim napravama, ljudskom nepažnjom i terorizmom. Poljski i šumski požari zbog ogoljavanja terena mogu izazvati klizanja tla i odrone, te naknadno bujične poplave.
2. KRIZNA STANJA IZAZVANA TEHNOLOGIJOM DJELOVANJEM ČOVJEKA
2.1. Nekontrolirana oslobađanja opasnih tvari. Postoji nekoliko tisuća kemikalija u svakodnevnoj upotrebi, koje, ako se nekontrolirano oslobode iz spremnika, mogu ugroziti velik broj stanovni¬ka. Nekontrolirano odlaganje opasnih otpadaka također može ugroziti ljude, životinjski i biljni svijet. Osim u stacionarnim objektima, nekontrolirano se opasne tvari mogu osloboditi prili¬kom njihova prijevoza kroz vrlo naseljena mjesta ili u njihovoj blizini. Važne su kategorije toksičnih, gorivih i eksplozivnih tvari.
2.2. Požari i eksplozije. Prijetnja požara ili eksplozije postoji u svakoj zgradi. Požar ili eksplozija mogu biti namjerni kao rezultat zlonamjerne paljevine ili terorizma, ili slučajni.
2.3. Radioaktivnost. Nuklearne elektrane i drugi pogoni vezani uz nuklearni energetski gorivi ciklus imaju najveću koncentraciju radioaktivnih materijala. Iako se daje posebna pozornost nadzoru sigurnog rada takvih objekata, ipak može doći do nekontroliranog oslobađanja radioaktivnog materijala koji može ugroziti stanovnike i njihov okoliš. I prijevoz i uskladištavanje radioaktivnih materijala mogu izazvati probleme, ako se oslobode dugo živuće radioaktivne tvari.
2.4. Prekidi opskrbe (voda, hrana, energija…). Mali ili veliki prekidi opskrbe proizvodima kao što su voda, hrana, energenti (električna energija, plin, benzin i drugi derivati) mogu izazvati razaranje gospodarstva i goleme teškoće, posebno u urbanim područjima. Uzroci prekida opskrbe mogu biti vrlo različiti.
2.5. Unutrašnje smetnje (terorizam, neredi). Mogućnost nereda, pobuna, pljački i terorizma uvijek postoji, posebno u naseljenim područjima. Unutrašnje smetnje mogu prijetiti sigurnosti stanov¬nika. U kratko vrijeme mogu biti uništena materijalna dobra velike vrijednosti.
2.6. Lomovi brana i nasipa (poplave). Lomovi brana zbog velikih kiša, loše konstrukcije ili potresa mogu izazvati snažne razarajuće bujične poplave.
3. KRIZNA STANJA IZAZVANA RATOM
3.1. Ratna razaranja i pljačka (aktivnosti: raščišćavanje ruševina i izvlačenje zatrpanih, spašavanje i evakuacija dobara). Ratnim razaranjima mogu biti zahvaćena sva područja, no vjerojatnost je veća da će neprijatelj nastojati razoriti strateški važna područja i objekte. Također, nastoji opljačkati dobra (ratni plijen).
3.2. Inducirane tehnološke nesreće (+ poljski i šumski požari). Djelovanjem neprijatelja mogu se dogoditi iste one vrste tehnoloških nesreća (kriznih stanja) kao pod 2., te poljski i šumski požari 1.6.
3.3.Uništavanje ubijanje ranjavanje stanovnika (klasična, kemijska, nuklearna, biološka oružja u ratu i poslije rata zahtijevaju sklanjanje, evakuaciju, zbrinjavanje i hitnu medicinsku pomoć stanovništvu). Neprijatelj ubija stanovništvo i u tu svrhu ko¬risti različita oružja. Dio tog oružja ostaje na terenu i nakon završetka rata vrlo je opasan za civile (zahtijeva čišćenje terena razminiranje). Neprijatelj zastrašuje i progoni stanovništvo.
3.4. Epidemije + asanacija (kao posljedice rata i ostalih kriznih stanja). Za velikih kriza (rat, potresi, poplave…) mogu se zbog narušenih higijenskih uvjeta života (zagađena voda, hrana i drugo) pojaviti zarazne bolesti koje mogu ugroziti velik broj stanovnika.
____________________________________________________________
Iako je funkcija upravljanja (management) u krizama stara, tek u novije vrijeme (30 – 40 godina) u svijetu su zbog potreba što učinkovitije organiziranosti za obranu, zaštitu i spašavanje prihvaćene ideje o upravljanju u krizama kojima se bavi ovaj članak.
Sve veća glad za resursima zbog njihova sve većeg iscrpljivanja (nafta, plin, hrana, voda…) mogla bi u budućnosti osim dužničkim ekonomskim osvajanjima (tzv. globalizacija), rezultirati i sve većom učestalošću oružanih sukoba u svijetu. Stoga se i za taj vid ugrožavanja, kao i za ona mirnodopska, zajednica mora što bolje pripremiti.
Ekspanzija na rješavanje problema zaštite i spašavanja od zbivanja koja nisu samo u izravnoj povezanosti s ratom rezultirala je koncepcijom sveobuhvatnog upravljanja u krizama. Ta koncepcija obuhvaća tri međusobno povezane komponente:
a) Sve tipove kriza: Uobičajeno je da različite vrste katastrofa, kao što su prirodne, tehnološke i rat, zahtijevaju sličan način upravljanja, tako da se slične strategije upravljanja u ovladavanju mogu primijeniti na sve vrste kriza.
b) Partnerstvo u upravljanju u krizama: Odgovornost za upravl¬janje u krizama i resursi za djelovanje zahtijevaju blisku suradnju, odnosno partnerstvo na svim razinama uprave (Republika /županija), javnih poduzeća i privatnog sektora, industrije, dobrovoljačkih udruga i pučanstva. Sveobuhvatno upravljanje znači povezivanje u prikladan oblik svih potrebnih resursa za djelovanje.
c) Životni ciklus kriza: Kriza ili izvanredno stanje najčešće ne djeluje samo jedan dan, već često vremenski traje i ima životni ciklus pojavljivanja koji mora slijediti niz upravljačkih faza, što uključuje strategije ublaživanja opasnosti ili rizika, pripravnosti, djelovanja i oporavka od učinaka katastrofa.
Osnovno načelo sveukupnog upravljanja u krizama je DA SE MOŽE NEŠTO KORISNO UČINITI I PRIJE NEGO SE KRIZA ILI KATASTROFA DOGODI, A I POSLIJE SAMOG DOGAĐAJA.
Sveukupno upravljanje u krizama podrazumijeva četiri faze upravljanja u krizama u kojima se mora zajednički raditi da bi se zaštitila zajednica na određenom području (npr. županija ili država ako je cijela ugrožena). Do II svjetskog rata upravljanje u krizama najčešće se svodilo samo na pripravnost. Ta primarna uloga bila je u funkciji obrane od napada neprijatelja. No pripravnost je samo jedna od faza u upravljanju u krizama. Zajednica se mora baviti krizama i prije nego se one dogode, a mora i pomoći u oporavku od posljedica krize. Kao rezultat modernih promišljanja definirane su četiri faze sveukupnog upravljanja u krizama: UBLAŽIVANJE, PRIPRAVNOST, DJELOVANJE I OPORAVAK.
Svaka faza proizlazi iz prethodne i postavlja zahtjeve na slijedeću. Aktivnosti u jednoj fazi mogu se preklapati s aktivnostima u prethodnoj. Pripravnost prelazi u djelovanje kada se dogodi katastrofa. Djelovanje prelazi u oporavak u različito vrijeme u ovisnosti o prostiranju i vrsti šteta. Slično, oporavak pokreće ublaživanje, motivaciju za sprečavanje ili reduciranje nastajanja sljedeće nesreće. Konačno, faze kriza nemaju početka ni kraja. Prepoznavanje prijetnji može motivirati ublaživanje isto tako kao i stvarna katastrofa.
Koordiniranje niza tih, ponekad vrlo složenih aktivnosti i njihovo međusobno povezivanje, kao i povezivanje niza operativnih segmenata sustava obrane, zaštite i spašavanja osnovni je zadatak programatskog segmenta sustava, odnosno tijela državne uprave za slučaj izvanrednih stanja. Uobičajena uloga tog segmenta državne uprave je da potiče u svim fazama sveukupnog upravljanja u krizama, sve ostale resore uprave i druge organizacije da djeluju u cilju smanjivanja stradavanja ljudi i materijalnih šteta od svih onih kriza ili izvanrednih stanja koja ih mogu snaći.
U demokratskim državama uobičajeno je da za sigurnost, obranu i zaštitu stanovnika odgovoran šef države, a u ovisnosti o teritorijalnoj podjeli države šef određene lokalne jedinice. Na primjer u velikim izvanrednim situacijama u SAD vodeću ulogu u US FEMA i (Federal Emergency Management Organization ministarstvu za upravljanje u izvanrednim stanjima) preuzima predsjednik SAD. I u Hrvatskoj u uvjetima improvizacije i snalaženja u odupiranju nadmoćnom neprijatelju u područjima gdje je bilo nesebično i predano angažiranje rukovodilaca lokalne vlasti na zaštiti i spašavanju pučanstva sustav je u danim okolnostima izvanredno funkcionirao.
Dakle, valja povezati sve funkcije obrane, zaštite i spašavanja stanovnika, dobara i okoliša u jedinstven sustav. Prije Domovinskog rata koncept civilne obrane (kao dio sustava zaštite i spašavanja) uglavnom se zasnivao na pripremi za obranu od rata i nije bio prilagođen djelovanju u miru (slično je bilo i u svijetu do drugog svjetskog rata), a i pripravnost za djelovanje u ratu kod nas nije bila dobro planirana, te se djelovanje u Domovinskom ratu najviše zasnivalo na improvizaciji, umješnosti i samoprijegoru pojedinaca, a ne na dobro uspostavljenoj i osmišljenoj organizaciji s definiranim ovlastima i zadacima, a tijekom rata moderan sustav je tek izgrađivan.
Uobičajeno je u demokratskim društvima da podloge za djelovanje u slučaju kriznih stanja stvara profesionalna organizacija segment državne uprave za izvanredna stanja. Stoga i u Hrvatskoj treba ponovno osnovati takav programatski segment državne uprave. Najbolje bi bilo, u našim uvjetima, da je to, po uzoru na druge zemlje zasebno tijelo državne uprave u sastavu Ureda Predsjednika države neposredno odgovorno Predsjedniku ili pri Vladi neposredno odgovorno Vladi. Detalji ustroja takvog tijela uprave i prateće zakonodavstvo po uzoru na praksu najrazvijenijih zemalja svijeta razrađeni su i treba ih samo pravno doraditi i uspostaviti. Na tome se započelo raditi tijekom agresije na Hrvatsku pri ministarstvu obrane i u projektu Intervencije u izvanrednim situacijama konzorcija INA inženjering Ekonerg Elektroprojekt u koordinaciji ZGO Zagreb, no rad je obustavljen.
nastavlja se…..(II. dio izlaganja)
Dr. Branimir Molak
