GJENERO: Kako Dominić priznaje da su mu, iako je nekompetentan, namjestili natječaj
Ako su prethodne vlasti Policiju ili sigurnosne agencije podredile partijskom interesu, onda nova administracija mora djelovati odlučno
Jedna je od temeljnih odlika demokratskog poretka da je u njemu vlast ograničena i smjenjiva. Ograničenje vlasti, prije svega, je funkcionalno, definirano Ustavom i načelima diobe vlasti, ustuka i ravnoteže. Ono, međutim, proizlazi i iz načela čvrstoga proračunskog ograničenja. Vlast ne može trošiti onoliko javnog novca, to jest novca poreznih obveznika, koliko joj drago, pa čak niti onoliko za koliko trenutno smatra da bi joj, s obzirom na okolnosti, bilo potrebno, nego točno onoliko koliko je usvajanjem državnog proračuna odredio parlament. Osim ovih dvaju ograničenja, vlast je ograničena i trećim važnim ograničenjem – vremenom trajanja mandatnog razdoblja.
Demokratski su oni poreci u kojima se nakon svakog mandatnog razdoblja održavaju slobodni i kompetitivni izbori, dakle, to su oni poreci u kojima izbori nisu tek ritual legitimiranja poretka, a da vlast stvarno „nije na raspolaganju“. Smjene vlasti jedan su od najvažnijih procesa u konsolidiranju demokratskog poretka.
Tako nas je njemački sociolog Ralf Dahrendorf podučio da se o konsolidaciji novih demokracija može govoriti tek nakon druge smjene vlasti. Naime, tek nakon druge smjene vlasti počinju se stvarati svijest i ambicija javne uprave. U totalitarnim i autoritarnim porecima javni su službenici „dio režima“, podvrgnuti volji političkih vlastodržaca, i njihovo napredovanje u hijerarhiji ne ovisi o kompetencijama, znanju, nego o njihovoj pokornosti režimu, podilaženju vladajućima i prihvaćanju vladajuće ideologije. Htjeli-ne htjeli, obrazac podilaženja izvršnoj vlasti, nedostatak samosvijesti, oslanjanja na stručnost i političke neutralnosti, ostaju vidljivi i u prvim razdobljima nakon demokratske tranzicije. Tek nakon dva ili više ciklusa smjene vlasti, javni službenici stječu samosvijest o tome kako su njihova znanja unutar javne uprave važna i kako njihov položaj unutar javne uprave ovisi o znanjima i kompetencijama, a ne o podložnosti trenutnoj vlasti.
Naravno, ovo osamostaljivanje i uspostavljanje samosvijesti javne uprave ne teče niti pravocrtno, niti bez kontroverzi, uostalom kao što u danas konsolidiranim demokracijama taj proces nije bio niti uniforman, niti bez ozbiljnih padova i zastranjivanja. U danas razvijanim demokracijama bilježili smo dvije etape „devijantnog“ odnosa izvršne vlasti prema javnoj upravi. Jedan je takozvani „spoil system“ ili sustav „diobe plijena“, u kome se javne funkcije smatraju plijenom, što ga međusobno dijele izborni pobjednici, a da pritom ne vode računa niti o znanjima, niti o sposobnostima, niti o zaslugama onih koji preuzimaju upravljanje pojedinim dijelovima državne uprave.
Osim „spoil systema“ poznajemo i „merit system“, ili „sustav zasluga“, u kome znanje i sposobnost nisu kriterij za imenovanje na neku dužnost, nego se položaji dijele s obzirom na zasluge u osvajanju vlasti, a te zasluge mogu biti aktivnost unutar pobjedničke stranke, ali i financijski doprinos izbornoj pobjedi.
Sustavi, u kojima se individualni nosilac izvršne vlasti bira neposredno, dakle, predsjednički sustavi, podložniji su provođenju „spoil“ ili „merith“ sustava, a u tipičnim parlamentarnim demokracijama, veliki dio kojih se razvio iz ustavnih monarhija, sustavno se razvijao koncept stalne i stabilne javne uprave.
Europska unija regulirala je značenje javne uprave, kao svojevrsne četvrte ili pete vlasti u vertikalnoj diobi (izvršna, zakonodavna, sudska, te monetarna i administrativna vlast) i jasno definirala načela što ih javna uprava u zemljama Unije mora poštivati. Jedno od ključnih načela je načelo političke neutralnosti, koje zaposlene u javnoj upravi ne sili na to da nemaju svoga političkog opredjeljenja, ali od njih zahtijeva da u odnosu prema nositeljima izvršne vlasti ne budu niti podložni niti da prihvaćaju one njihove koncepte, koji se kose s načelima djelovanja države ili koji su dugoročno štetni, ali i da zbog svog političkog opredjeljenja ne smiju „opstruirati“ trenutnu izvršnu vlast i otežavati uvjete njena djelovanja.
Politička neutralnost načelo je koje se izgrađuje unutar javne uprave, nakon višekratnog prijenosa vlasti s jedne na drugu političku opciju, ali nju je moguće uspostaviti samo ako se pri odabiru, promociji i imenovanjima javnih službenika na najviše dužnosti dosljedno poštuje načelo kompetencije. Jasno je da će svaka izvršna vlast u napredovanju svjesno ili nesvjesno preferirati one javne službenike koji su joj svjetonazorski bliži, pa da će u vrijeme lijeve administracije u javnoj upravi brže napredovati javni službenici lijeva svjetonazora, a u vrijeme konzervativne administracije oni skloniji konzervativnim stavovima.
Uostalom, jednako je i u sudbenoj vlasti. Na primjer, u SAD konfiguracija Vrhovnog suda, kad je riječ o opredjeljivanju sudaca između liberalnih i konzervativnih stavova, u velikoj mjeri ovisi o tome tko je u protekla tri-četiri mandata obnašao predsjedničku dužnost. Republikanski predsjednici uvijek biraju konzervativnije, a demokratski liberalnije suce, ali se pritom podrazumijeva da su izabrani suci vrhunski pravni autoriteti.
Europska načela javne uprave insistiraju na tome da uprave u ministarstvima vode najviše pozicionirani javni službenici, a da se javne politike definiraju unutar uprava. Na taj se način, ali i time da se mandati ravnatelja uprava ne podudaraju s mandatom izvršne vlasti (obično ih se bira na pet godina, a mandat izvršne vlasti je četiri) osigurava stabilnost javnih politika što ih neka država vodi.
Nakon preuzimanje dužnosti, dilema svake izvršne vlasti na neki je način jednaka: do koje mjere valja provoditi promjene u strukturi države. Odmah nakon smjene vlasti, naime, stranka ili stranke koje su osvojila parlamentarnu većinu moraju „preuzeti državu“. Izbori su, naime, i proces legitimiranja države, a budući da je stranke „izgrađuju“ time što sukladno rezultatima izbora ljudi, koje one odaberu, preuzimaju položaje u izvršnoj vlasti. Razgraničenje izvršne vlasti i javne uprave uvijek je osjetljivo političko pitanje.
Stabilnost funkcija u javnoj upravi nakon smjene vlasti moguća je samo pod uvjetom da se prilikom regrutiranja javne uprave i odabira najviših dužnosnika u njoj strogo vodilo računa o načelu kompetentnosti. U tom slučaju, ako je riječ o neupitnim profesionalcima, koji profesiju uvijek pretpostavljaju svom osobnom političkom stavu, individualni politički prioriteti javnih službenika, pa ni onih na najvišim razinama, uopće nisu važni.
Međutim, ako su prilikom regrutiranja i izbora javnih službenika, pa tako i onih najviših, ključni bili politički kriteriji, jasno je da novi nosioci izvršne vlasti ne mogu „zdravo za gotovo“ preuzeti „dogmu o političkoj neutralnosti“ i prihvatiti zatečenu strukturu javne uprave. U takvim je situacijama odgovornost nosilaca izvršne vlasti da prilikom novih izbora oni ne primjenjuju političke, nego stručne kriterije, a ključno ograničenje, koje bi ih na to moralo prisiliti, ono je vremensko – svijest da niti jedna izvršna vlast u demokratskom poretku ne traje vječno i da će prije ili poslije uslijediti nova smjena vlasti.
Najosjetljivije je kadroviranje, kad je riječ o državnoj strukturi, uvijek ono u službama s posebnim ovlastima koje mogu ograničavati prava i slobode građana. Riječ je, naravno, prije svega, o Policiji i njenim specijaliziranim agencijama, te o nacionalnim sigurnosnim agencijama.
Ako su prethodne vlasti Policiju ili sigurnosne agencije podredile partijskom interesu, kao što je u Milanovićevo vrijeme bilo s Policijom i njenim ravnateljem Vladom Dominićem, ili ako su ih podredile osobnoj političkoj volji i interesima autoritarnog vladara, kao što je bilo s tajnim službama i njihovim ravnateljem Draganom Lozančićem, onda nova administracija mora djelovati odlučno. Uostalom, Lozančićevo imenovanje za ravnatelja SOA-e bilo je tipično za „spoil system“, u kome je Milanović smatrao da raspolaže državom, pa svog virilista može imenovati za ravnatelja službe koja tako može postati oruđem njegove vladavine i potiskivanjem „neprijatelja“.
Budući da ovaj nije obavještajni profesionalac, svoj položaj ne može legitimirati profesionalnim znanjima i sposobnostima. U slučaju Dominić bio je formalno fingiran javni natječaj, međutim, partijski izabranik nije ispunjavao jedan od važnih uvjeta natječaja – znanje jednog svjetskog jezika. To uostalom javno priznaje i u svom službenom životopisu, koji je još uvijek na web stranicama MUP-a.
U ovakvim situacijama jasno je da oni koji dolaze s politikom, s njim moraju i otići. Javnost mora insistirati jedino na tome da njihovi nasljednici ne budu ljudi koje je politika stvorila i imenovala i da ne budu imenovani prema političkim sklonostima, nego da budu karijerni policajci ili obavještajci i da pripadaju samom vrhu profesije.
Davor Gjenero/direktno.hr
