Tko vodi lobiranje za brzi ulazak Srbije u EU i zašto ono neće uspjeti
Do sada najstroži proces pristupanja bio je onaj određen za Hrvatsku i Tursku, koji je Hrvatska uspješno završila, a Turska je zaustavljena, i to ne zbog nomotehničkih, nego zbog političkih kriterija
Ako bi se za političare u zemljama, koje su započele ili tek počinju proces pridruživanja Europskoj uniji, pisao kratki priručnik, recimo „Europska integracija za početnike“ (engleski, preciznije rečeno, „European Integration for Dummies“), naslov prvog poglavlja vjerojatno bi glasio: „Zaboravite na lobiranje“.
Proces „pregovora“ možda je imao pregovarački karakter, to jest karakter međusobnog usklađivanja europske pravne baštine (acquis communautaire) i pravnih baština zemalja u procesu pristupanja kad su Uniji 1973. pristupale Danska, Irska i Velika Britanija, ili 1995. zemlje EFTA-e, Austrija, Finska i Švedska, ali pristupanja Grčke, 1981, te Španjolske i Portugala 1986, dakle, država koje su autoritarne diktatorske pokrete prethodno zamijenile liberalno-demokratskima, bila su obilježena preuzimanjem europske pravne baštine u zakonske poretke tih država.
„Velikom prasku“ proširenja 2004. godine, kad je glavnina srednjoeuropskih novih demokracija ušla u Uniju, prethodio je proces koji se samo figurativno može nazvati pregovaračkim, a svaki naredni krug proširenja bio je obilježen sa sve više pravila i sve strožom kontrolom toga do koje je mjere „acquis“ doista integriran u nacionalni poredak neke države.
Do sada najstroži proces pristupanja bio je onaj određen za Hrvatsku i Tursku, koji je Hrvatska uspješno završila, a Turska je zaustavljena, i to ne zbog nomotehničkih, nego zbog političkih kriterija. U kriterijima oblikovanima za Hrvatsku i Tursku prvi su put primijenjeni „benchmarks“, mjerila za otvaranje i zatvaranje svakoga pojedinoga pregovaračkog poglavlja, dakle, mjerljivi kriterij je li neka zemlja u procesu pristupanja zadovoljila ili nije zadovoljila kriterije za pristupanje.
Pristupanje svake nove članice mijenja arhitekturu odnosa unutar Unije, a sve „stare“ članice brinu se o tome da im moguća „nova članica“ ne oteža, odnosno, ne oslabi poziciju za zajedničkim europskim stolovima.
Pregovore tehnički vodi Europska komisija, ali sve odluke o otvaranju i zatvaranju pregovaračkih poglavlja donose se na radnim tijelima Unije, u kojima sve zemlje članice odlučuju ravnopravno i svaka može insistirati na tome da tijekom pregovora s novom potencijalnom članicom njeni interesi budu zaštićeni. Pregovori su dio europske politike proširenja, a ona je jedna od zajedničkih europskih politika. Sve članice obvezne su ne otežavati proces pristupanja novih članica mimo acquisa, jer je ujedinjenje Europe zajednički cilj zemalja članica.
Od svog početka proces europske integracije – od Europske unije za ugljen i čelik do danas -zamišljen je i kao mirovni proces, kao proces uspostavljanja takvih odnosa unutar europskog kontinenta koji će trajno onemogućiti izbijanje ratnog sukoba između zemalja Starog kontinenta, a uz kišobran NATO saveza, kao sustava kolektivne sigurnosti, europska integracija državama, koje sudjeluju u tom procesu, garantira trajni mir.
Upravo zato sve države članice, ako vode ozbiljne javne politike, pa i europsku politiku i politiku proširenja, zaziru prema svakom obliku blokiranja pristupnog procesa kao zajedničke europske politike.
Zato je važno reći da ono što se do sada dogodilo u pitanju hrvatskih rezervi prema otvaranju Poglavlja 23. o pravosuđu i temeljnim pravima između EU i Republike Srbije nije blokada. Hrvatska se suglasila s otvaranjem Poglavlja 24. do kraja nizozemskog predsjedanja Unijom, a njene rezerve prema otvaranju Poglavlja 23. do sada još nisu formalizirane.
Naime, iako se odavno zna koja su tri uvjeta Hrvatske da se suglasi s otvaranjem ovog pregovaračkog poglavlja, hrvatski su diplomati na sjednici Radne skupine o proširenju do sada izbjegavali formalizirati ih i formalno ih učiniti zaprekom za otvaranje poglavlja, ostavljajući Srbiji manevarski prostor za postizanje dogovora s Hrvatskom.
Hrvatska diplomacija ispravno je odlučila pitanje triju hrvatskih uvjeta, vezanih uz Poglavlje 23, dakle, pitanje regionalne jurisdikcije pravosuđa Republike Srbije, pitanje pune suradnje s Haaškim tribunalom i pitanje političke zaštite hrvatske manjine u Vojvodini, odnosno provođenje obveza što ih je Srbija preuzela Bilateralnim ugovorom o međusobnoj zaštiti manjina, odmah staviti na pregovarački stol.
Na tim bi se uvjetima moglo insistirati i prilikom zatvaranja Poglavlja 23, ali budući da znamo da se to „poglavlje svih poglavlja“ u pregovorima zadnje zatvara, takva bi odluka mogla biti vrlo rizična. Naime, kad se pregovori o tom poglavlju budu zatvarali, očekivat će se da Srbija ubrzo potpiše Ugovor o pristupanju, a dvije godine nakon toga i formalno pristupi Europskoj uniji.
U tom bi trenutku blokada zatvaranja pregovora bila politički osjetljiva, očekivanja u Srbiji bi bila velika, a tada bi se moglo očekivati i to da Hrvatska bude izložena pritisku da popusti. Popuštanje bi, pak, značilo problem pri parlamentarnoj ratifikaciji pristupnog instrumenta. Takvo zaustavljanje pristupa ne bi bilo protivno zakonskim odredbama kojima je regulirano funkcioniranje EU, ali bi bilo duboko suprotno dobrim običajima i izazvalo bi nepremostiv problem.
Ovo je tipično pitanje u kojem „lobiranje ne pomaže“, a pogotovo ne pomaže lobiranje kakvo planiraju oni koji ne razumiju temeljna načela funkcioniranja državnih saveza ravnopravnih članica. U takvoj logici uvijek se čini da postoje „važnije“ i „manje važne“ članice, a da se interesnim savezima s „važnijima“ može osigurati „pritisak“ na „manje važne“.
Među članicama vrijedi načelo solidarnosti, pa u svim situacijama u kojima članica izravno ne krši „acquis“ i načela vladavine prava, druge članice neće podupirati nečlanicu i pokušati „uvjeriti“ članicu da odustane od svojih interesa. Drukčije je ako bi neka od članica sustavno kršila načelo vladavine prava. Tada ona može biti suspendirana u donošenju odluka na razini Unije. Taj se mehanizam primjenjuje vrlo rijetko, u ekstremnim situacijama, i do sada u pristupnom procesu nikad nije bio primijenjen.
U slučaju rezervi prema otvaranju Poglavlja 23. u pregovorima EU s Republikom Srbijom hrvatska je diplomacija djelovala logikom minimalne štete. Naime, pregovaračko poglavlje o pravosuđu i temeljnim pravima posljednje se zatvara, pa čak niti odmak otvaranja tog poglavlja ne bi predstavljao nikakvu štetu za Srbiju. U hrvatskim pregovorima Poglavlje 23 bilo je među zadnjima u kojima su pregovori otvoreni, a Hrvatska je imala stroža mjerila za otvaranje tog poglavlja nego što su ih dobile Srbija i Crna Gora. U Europskoj su komisiji, naime, odlučili olakšati im otvaranje tog poglavlja, kako bi se ono što prije otvorilo i kako bi bilo dovoljno vremena za provođenje reformi u najosjetljivijem području.
Ipak, Srbija se odlučila činiti upravo ono što bi joj svaka euro-integracijska početnica „odsavjetovala“. Rezultat njena lobiranja pri Europskoj komisiji i nekima od utjecajnih zemalja članica može biti samo to da će ih europski partneri kurtoazno tapšati po leđima uz riječi o velikim reformskim uspjesima njihove aktualne administracije, ali ti razgovori uvijek završavaju kratkom supstancijalnom porukom – problem Srbija mora riješiti sama, i to bilateralnim pregovorima s hrvatskim javnim vlastima. U takvim lobiranjima obično se dogodi da lobisti pobrkaju supstancijalnu i kurtoaznu poruku, pa prijateljsko dobronamjerno tapšanje po leđima i pohvale pogrešno doživljavaju kao suštinu, a ključni savjet kao kurtoaznu rečenicu na kraju razgovora.
Ako bi se blokada zaoštrila, ako bi potrajala dugo i ako bi kompromitirala pregovore, tada bi bilo moguće da se u rješavanje problema uključi Europska komisija, ali ne kao „deus ex machina“, nego kao „moderator“ („facilitator“) koji bi omogućio razgovor koji bez posredništva ne bi bio uspostavljen.
Zemlja u procesu pristupanja ne treba na ovaj način lobirati i ne smije pred drugim članicama „ogovarati“ članicu s kojom ne rješava otvorene probleme. Drukčija je, međutim, pozicija članice Unije. Ona mora na svim tijelima objašnjavati svoje stavove i za njih pridobivati razumijevanje.
Hrvatski bi diplomati morali kolegama objasniti da su dvije zemlje članice EU, Britanija i Austrija, i jedna članica Schengenskog ugovora, Švicarska, već imale problema s načinom na koji Republika Srbija i njeno pravosuđe interpretiraju svoju nadležnost u sudovanju za ratne zločine i da su se u te države „obrukale“ držeći u ekstradicijskim pritvorima profesora Ejupa Ganića, generala Jovu Divjaka i, nedavno, vođu obrane Srebrenice, Nasera Orića, i u sva tri slučaja su pravosuđa tih zemalja odlučila osporiti jurisdikciju pravosuđa Srbije.
Prilikom lobiranja obično se dogode neobični učinci. Lako je vlastitu javnost uvjeriti u ispravnost pogrešne politike lobiranja u pristupnom procesu i time je učvrstiti u uvjerenju da reforme, koje su zahtijevane radi pristupanja Uniji, ne treba činiti. Takvo lobiranje kratkoročno jača poziciju aktualne političke klase, ali dugoročno usporava pregovore i otežava provođenje nužnih reformi.
Paradoksalno je, međutim, da se lobiranje protiv definirane politike cijelog „ustavnog luka“, svih relevantnih parlamentarnih stranaka, prelijeva u hrvatsku javnost, štoviše iz hrvatske javnosti širi tako da ojačava poziciju druge strane. Naime, „otkrivanje“ „non-papera“ Europske komisije, koji je nastao kao odgovor skupini hrvatskih euro-parlamentaraca, u kome se nomotehnički brani regionalna nadležnost pravosuđa Srbije za sudovanje u ratnim zločinima, ne analizirajući vrijednosni karakter takve odluke, kapacitete pravosuđa Srbije, utjecaj politike na sudovanje za ratne zločine u Srbiji, niti utjecaj takve odredbe na europsku politiku dobrosusjedstva.
Stvaranjem dojma u hrvatskoj javnosti da su hrvatska diplomacija i politika ušle u „unaprijed izgubljenu bitku“, da dobivaju „zaušnice od Europske komisije“ i slično, stvara se pogrešna slika o europskim odnosima i „pravilima igre“, a ta se atmosfera odmah medijski prelijeva u Srbiju, čime se dodatno osnažuje onaj dio njene politike koji nije spreman problem riješiti bilateralnim razgovorima s hrvatskim javnim vlastima.
Autor: Davor Gjenero/direktno.hr
