GJENERO: Ustav nije igračka u rukama oporbe, ideja o interpelaciji Vlade besmislena
Najutjecajniji suvremeni hrvatski profesor ustavnoga prava, Branko Smerdel, od kojega smo učili svi koji se danas bavimo političkim sustavom, više je puta govorio kako Ustav nije uputa za uporabu, jer su svake ozbiljne upute za uporabu perilice rublja opsežnija knjiga nego što je nacionalni ustav. Ustav je skup kodificiranih demokratskih načela, a njegova primjena zahtijeva stručnu interpretaciju. Ustav se ne može tumačiti jednostrano nego valja razumjeti procedure, koje on definira, i razloge zašto se demokratski procesi odvijaju tako kako se odvijaju.
Prvi moderni Ustav, onaj Sjedinjenih Američkih Država, nastao je kao plod višegodišnjih rasprava otaca utemeljitelja američke federacije, a Hamilton, Madison i Jay ostavili su nam dragocjene Federalističke spise, koji tumače kako su pojedine definicije u američkom Ustavu nastale i što su Očevi utemeljitelji htjeli poručiti. U svakoj ustavnoj krizi američki se ustavni pravnici vraćaju Ustavu i Federalističkim spisima, a njihova suvremena interpretacija i danas je temelj američke ustavno-pravne znanosti.
Da bi se prosudilo o tome kako u Hrvatskoj valja postupati u nekoj novonastaloj krizi, onakvoj kakva se u kratkoj povijesti hrvatskoga demokratskog parlamentarizma još nije dogodila, nije dovoljno doslovno čitati Ustav ili Zakon o Vladi RH, odnosno Poslovnik o radu Hrvatskog sabora, nego je nužno poći od toga koje su to vrijednosti koje Ustav osigurava, kakvi su ciljevi ustavotvorca, koja su temeljna načela funkcioniranja parlamentarne demokracije, a posebice sustava parlamentarne vlade, koji obilježavaju suvremeni hrvatski ustavni poredak.
Intencija ustavotvoraca nikad nije poticanje političke nestabilnosti i permanentnog ponavljanja ustavnih kriza. Različiti ustavni modeli na različite načine osiguravaju stabilnost poretka i odnose među različitim nositeljima vlasti unutar političkog sustava.
Klasični sustav parlamentarne vlade, kakav je onaj britanski, koji je svoje djelovanje definirao još prije nego što su političke stranke postale dijelom demokratskog političkog sustava, nego su one (odnosno njihove preteče) djelovale „nasuprot parlamentarizmu“ i izvan parlamenta, uspostavio je model međuovisnosti kabineta i parlamenta, što znači da, ako bi parlament izglasovao nepovjerenje vladinom kabinetu, to za sobom automatski povlači raspuštanje parlamenta.
Stranke su povijesno nastale okupljanjem parlamentarnih zastupnika već izabranih u parlament, koje povezuju skupne vrijednosti i politički ciljevi, a formiranjem kluba zastupnici, koji su dotad imali posve „slobodan“ mandat, odricali su se dijela slobode u ime sigurnosti. Naime, obvezivali su se glasovati u parlamentu sukladno stranačkom dogovoru, a zauzvrat su dobivali mrežu potpore na izborima, koja im je trebala znatno olakšati ponovni izbor u parlament.
Mehanizam međuovisnosti bio je daleko efikasniji u vrijeme prije jačanja suvremenih stranaka, jer je izborna neizvjesnost za svakog zastupnika bila daleko veća, nego nakon što su stranke na sebe preuzele posao kandidiranja i vođenja predizborne kampanje. Raspuštanje parlamenta za zastupnike bez stranačke infrastrukture uvijek je „strašan sud“ – suočavanje s velikom mogućnošću definitivnog okončanja karijere.
U državama, koje imaju tradiciju izrazite nestabilnosti vlada, kao što je bilo, na primjer, u francuskoj IV. republici ili Weimarskoj Njemačkoj, ustavni modeli tako su dizajnirani da osiguravaju političku stabilnost.
Francuska primjenjuje takozvani polupredsjednički sustav, a u Njemačkoj je na djelu „kancelarska demokracija“. Parlament bira kancelara i on sastavlja vladu, a kancelaru je moguće u toku mandata izglasati samo konstruktivno nepovjerenje, dakle, moguće ga je smijeniti tek onda kad netko drugi u parlamentu dobije potporu natpolovične većine zastupnika.
Hrvatski ustavotvorac nije se posebno bavio tvrdoćom Vlade – kad se okupi nova apsolutna većina lako se dolazi do smjene vlade, u Hrvatskoj je lakše provesti i raspuštanje Sabora i prijevremene izbore, ali to ipak nije „tek tako“.
Jasno je da je premijer (predsjednik Vlade) prvi čovjek izvršne vlasti, da on ima mandat izbora ministara i da o njegovom povjerenju ovisi status ministra u Vladi. Međutim, da bi mogao rekonstruirati vladu, premijer mora imati parlamentarnu većinu (što se od njemačkog kancelara ne traži), jer novi ministri postaju ministrima tek kad ih potvrdi natpolovična većina svih saborskih zastupnika.
Opozicija može pokrenuti interpelaciju o radu pojedinog ministra ili cijele Vlade, a da bi ona uspjela, mora okupiti parlamentarnu većinu. Interpelacija premijera ujedno je i interpelacija Vlade, jer ako premijer izgubi, ako mu većina zastupnika izglasa nepovjerenje, pada cijela Vlada.
Interpelacija, međutim, nije zamišljena kao igračka u rukama opozicije i odgovorna opozicija je ne pokreće tako dugo dok nije sigurna da će njome i uspjeti. Inače ona iz političke bitke izlazi kao poražena.
Posebno je neprihvatljivo stalno ponavljanje interpelacija, poput ideje da se odmah nakon propale interpelacije protiv ministra financija pokrene interpelacija protiv cijele vlade. Zamisao, da će se na taj način premijera natjerati da pokaže ima li većinu, predstavlja jednostavno nepoznavanje temeljnih demokratskih principa, jer u procesu interpelacije većinu ne pokušava uspostaviti vladina, nego opozicijska strana.
Kad govorimo o interpelaciji protiv vlade i ministra, ustavi uvijek ograničavaju mogućnost ulaganja takvih prijedloga, i to kako bi se izbjegla njihova neozbiljnost. Propisan je visoki prag – broj zastupnika koji mogu pokrenuti interpelaciju, a ako interpelacija propadne, opozicija ne može iz istih razloga narednih šest mjeseci pokretati novi proces interpelacije.
Kao što je ustavna monarhija bila sustav u kome vlada „kralj u parlamentu“, tako je suvremena demokracija ona u kojoj vlada „vlada u parlamentu“. Ustavni poredak mora biti modeliran tako da istovremeno osigura dvije temeljne vrednote: političku legitimnost vlasti i njenu stabilnost.
Politički se legitimitet ne propituje svaki dan, na svakom pojedinom zakonu. Na taj način, naime, ne bi bilo moguće vladati. Kao što se demokratski poredak ne može zasnivati na „imperativnom mandatu“ parlamentarnog zastupnika, nego samo na slobodnome, koji je ograničen vremenom, na koje je zastupnik izabran, pa on mora biti svjestan da će se nakon isteka tog vremena suočiti s biračkom voljom, tako i vlada ne mora parlamentu svaki dan dokazivati da ima parlamentarnu većinu.
Apsolutna većina potrebna je prilikom glasovanja o povjerenju vladi na početku njena mandata, pri izboru novih ministara u slučaju rekonstrukcije vlade, prilikom glasovanja o državnom proračunu i o nekim sistemskim zakonima, koji iziskuju kvalificiranu većinu (koja može biti natpolovična većina svih zastupnika za, na primjer, izborni zakon, ili dvotrećinska, kad se glasuje o sistemskim zakonima kojima se uređuje područje zaštite ljudskih ili manjinskih prava). Većina odluka Vlade donosi se relativnom većinom.
Nije moguće tvrditi da je vlada izgubila parlamentarnu većinu zato što u parlamentu eventualno padne neki zakon, ali ako u propisanim rokovima Vlada ne može osigurati izglasavanje proračuna ili ako premijer ne uspije dobiti parlamentarnu potporu za ministre, koje on u procesu rekonstrukcije vlade ponudi parlamentu na potvrdu, to vodi prema utvrđivanju nepovjerenja Vladi.
Rekonstrukcija Vlade nije proces koji se može uvijek provesti u tjedan dana. Zato Zakon o vladi i predviđa da premijer nove ministre mora ponuditi parlamentu u razumnom roku, na prvoj sjednici Sabora nakon što je on razriješio nekog od ministara.
Dakle, u Hrvatskoj danas ideja o interpelaciji o radu Vlade predstavlja besmislicu, jer smo netom vidjeli da opozicija ne može izglasati nepovjerenje Vladi (kao što nije mogla interpelirati ministra Marića).
Vlada danas nije u krizi i nije dužna dokazivati parlamentarnu većinu tako dugo dok premijer ne ponudi Saboru na potvrdu nova četiri ministra. Teorijski, Vlada može predložiti i promjenu Zakona o vladi, ukinuti neke resore, za to dobiti potporu i nakon toga predložiti manji broj ministara.
Četiri ministarstva mogu djelovati s državnim tajnicima na čelu i dulji vremenski period. Naime, ministarstva bi morala moći funkcionirati i bez ministra i politički imenovanih državnih tajnika, jer ravnatelji uprava ionako, kao stručnjaci, vode pojedine uprave u ministarstvima, a glavni tajnik ministarstva, kao visoki državni činovnik, osigurava djelovanje tajništva i koordinira rad uprave.
U nekim je političkim sustavima uobičajeno da premijer, u slučajevima ovakve rekonstrukcije, nekom od ministara na neko vrijeme povjeri upravljanje dodatnim ministarstvom ili da sam preuzme vođenje nekog od vladinih resora (to premijeri obično čine kad je riječ o „državnim ministarstvima“, kao što su vanjski poslovi, pravosuđe, financije ili unutarnji poslovi).
Ovih su dana u Hrvatskoj Ustav dominantno interpretirali ljudi koji ne razumiju ni elementarna načela ustavnosti, oni koji u Ustavu vide tek uputu za uporabu političkog sustava. Budući da i u dijelu političkih stranaka, i u medijima, i u javnosti, postoje mnogi koji ne razumiju elementarno značenje političke stabilnosti, i jer su nadglasali one koji razumiju načela ustavnosti, stvorena je klima u kojoj kao da su poželjni permanentna nestabilnost i stalno ponavljanje prijevremenih izbora. U interesu očuvanja i konsolidacije demokratskog poretka, važno je da taj tip bukača bude znanjem potisnut iz javnosti.
Autor: Davor Gjenero/direktno.hr
