Za donošenje ocjene o tome je li NDH bila država ili nije, potrebno je ispitati je li posjedovala elemente koje traže odredbe Konvencije iz Montevidea. No i tada valja imati na umu ogradu da su rezultati tog ispitivanja ograničene vrijednosti, budući da “u znanosti međunarodnog prava ni danas nema jednoglasnosti glede uvjeta nastanka ili nestanka država, kao i glede učinaka međunarodnog priznanja novih država”.[1]

Prema tome, i bez obzira na konvencijske norme, ključno pitanje glasi: je li NDH efektivno postojala kao država ili nije? Smatram da se na to pitanje može dati samo pozitivan odgovor i da je neobranjiv te upravo sa stajališta načela efektiviteta neprihvatljiv pokušaj evazivnog odgovora koji daju pojedini autori, prema kojima bi se o državnosti NDH moglo govoriti samo u slučaju da je u Drugome svjetskom ratu pobijedila Osovina.[2]

Takva formulacija zapravo narušava načelo efektiviteta u korist shvaćanja da međunarodno priznanje (priznanje suprotstavljenog tabora ili mirovne konferencije) ima ne više deklaratorno, nego konstitutivno značenje.

b) Stalno pučanstvo NDH

Suvišno je dokazivati da je teritorij NDH bio nastanjen stalnim pučanstvom. Činjenica da je, prema svim dosad poznatim podacima, proglašenje hrvatske države u travnju 1941. s odobravanjem prihvatila velika većina Hrvata (dakle, većina pučanstva) samo je na prvi pogled nebitna jer povijest, kao što smo vidjeli, bilježi i drugačije slučajeve odnosno države koje su nastale suprotno volji naroda. Međutim, to raspoloženje hrvatske javnosti ne govori samo o legitimnosti uspostave hrvatske države, nego i o efektivnosti njezina nastanka: upravo zato što je njezin nastanak odgovarao političkoj volji većine Hrvata bilo je moguće da njezin upravno-politički sustav na području koje je prije pripadalo Banovini Hrvatskoj zaživi bez ikakvih lomova i potresa, a da se i na pretežnom dijelu ostatka države stabilizira u razmjerno kratkom roku.[3] I među piscima koji osporavaju državnost NDH mnogi prihvaćaju da je ona imala i pučanstvo i teritorij.[4] Tvrdnja da nije imala ni vlastiti teritorij niti vlastito pučanstvo jer je – tobože – taj teritorij i dalje bio teritorij Kraljevine Jugoslavije, a njezini državljani i dalje su bili državljani Jugoslavije,[5] ne može izdržati ni logičku, ni pravnu niti povijesnu kritiku.

NDH je donijela vlastite propise o državljanstvu, pa njezini državljani nisu postali državljani odnosno državni pripadnici Trećeg Reicha ili Italije, kao što se, recimo, dogodilo većini žitelja bivše Dravske banovine. No osobe koje su postale državljani ili državni pripadnici NDH nisu nastavile biti državljani Kraljevine Jugoslavije. Nema spora o tome da su i vlasti NDH i jugoslavenska izbjeglička vlada htjeli pučanstvo na području NDH smatrati svojim državljanima i da su mu se u tom smislu pokušavali obraćati. Ako bi se i prihvatila tvrdnja da je većina Srba na području NDH bezuvjetno otklanjala hrvatsku državu te se i dalje smatrala državljanima Jugoslavije, ta se ocjena ne bi mogla protegnuti na većinu ostaloga pučanstva. Drugim riječima, velika većina pučanstva potpuno je ignorirala pozive vlade iz Londona, ne smatrajući se njihovim adresatom. Bez odjeka su ostajali i kasniji pozivi na mobilizaciju i pozivi na stavljanje pod zapovjedništvo Draže Mihailovića. Drugim riječima, dok je odnos Jugoslavije bio jednosmjeran (vlada u izbjeglištvu htjela je to pučanstvo smatrati stanovništvom Jugoslavije i tako ga tretirati, ali se većina pučanstva na te pozive oglušivala), odnos Hrvatske i tog pučanstva bio je dvosmjeran (i kad je bilo kritično, pa i neprijateljski raspoloženo prema ustaškom režimu, pučanstvo NDH u velikoj se većini priznavalo državljanima odnosno državnim pripadnicima hrvatske države i željelo njezin opstanak, bez obzira na režim).[6]

c) Područje (teritorij) NDH

Pored pučanstva, NDH je imala i vlastiti teritorij. Kako teritorij nema niti može imati vlastitu pravnu volju, o njegovoj pripadnosti mogu govoriti samo pravni akti države koja na nj polaže pravo te volja pučanstva koje ga nastanjuje. Ako su i NDH i jugoslavenska izbjeglička vlada polagale pravo na teritorij NDH, nema ni najmanjeg dokaza da je pučanstvo koje ga je nastanjivalo smatralo kako i dalje živi u državi kojom vlada vladar iz kuće Karađorđevića. Prema tome, ne može se raditi o teritoriju Kraljevine Jugoslavije, nego o teritoriju NDH. Premda je postojanje definitivno utvrđenih granica nebitno za nastanak države, potrebno je napomenuti da je teritorij NDH bio omeđen granicama koje su definirane jednim formalnopravno jednostranim aktom te nizom dvostranih isprava, međunarodnih ugovora.

Formalnopravno jednostrano, Poglavnikovom zakonskom odredbom uređena je istočna hrvatska granica, točnije, granica prema Srbiji.[7] Ostale su granice uređene dvostranim ugovorima. Granica prema Trećem Reichu definirana je hrvatsko-njemačkim državnim ugovorom koji je potpisan 13. svibnja 1941. godine.[8] Jugoistočna hrvatska granica, ona prema Crnoj Gori, utvrđena  je hrvatsko-talijanskim “Ugovorom o utvrđenju granica između Nezavisne Države Hrvatske i Crne Gore”, koji je 27. listopada 1941. potpisan u Zagrebu. Prema njemu je ta granica slijedila austro-ugarsko–crnogorsku granicu iz 1914. godine.[9] Hrvatsko-talijanska granica utvrđena je “Ugovorom o određivanju granica između Kraljevine Hrvatske i Kraljevine Italije”, sklopljenim u Rimu 18. svibnja 1941. godine.[10]

Nakon pada Italije te je ugovore Pavelić proglasio nevažećima “Državnopravnom izjavom o razrješenju Rimskih ugovora” od 10. rujna 1943. godine.[11] I sam tekst Izjave i okolnosti u kojima je do nje došlo ostavili su neka pitanja otvorenima. Hrvatska je strana nastojala proširiti djelovanje Izjave, a time i svoju efektivnu vlast, ne samo na područje koje je Italiji pripalo na temelju Rimskih ugovora, nego i na ona područja koja je ona anektirala između dvaju svjetskih ratova. To joj u najvećoj mjeri nije pošlo za rukom jer je Njemačka, s obzirom na vojnopolitički razvitak u jugoistočnoj Europi i na Apeninskom poluotoku, nametnula druga rješenja. No ta su rješenja (utemeljenje Operativnog područja Jadransko primorje) imala privremeni i vojnički, a ne državnopravni karakter.

Hrvatska, dakle, ni dvostranim aktom, a ni jednostranim (makar iznuđenim) činom nije obeskrijepila Poglavnikovu Državnopravnu izjavu, niti odustala od svojih aspiracija. S obzirom na to da je Državnopravna izjava ostala na snazi, može se zaključiti da je u smislu međunarodnog prava ranija jugoslavensko-talijanska granica postala hrvatsko-talijanska granica. Pitanje može li se tumačiti da su njome anulirana talijanska postignuća na štetu hrvatskih zemalja nakon Prvoga svjetskoga rata ostalo je otvoreno, jer Hrvatskoj do kraja rata u znatnoj mjeri nije pošlo za rukom efektivno preuzeti vlast na novooslobođenom području. Također je otvoreno ostalo pitanje granice s Mađarskom.

Hrvatska je inzistirala na bivšoj jugoslavensko-mađarskoj granici, dok je Mađarska u Travanjskom ratu okupirala Međimurje te ga poslije anektirala. Taj jednostrani čin Hrvatska nikad nije priznala, nego je u svim službenim dokumentima Međimurje i dalje smatrala hrvatskim državnim teritorijem, a sve pregovore i sporazume s Mađarskom vodila je i sklapala uz rezervu u tom smislu.[12]

d) Organizacija vlasti NDH

Ako je, dakle, sporan ijedan od triju elemenata koji se traže za postojanje države, onda to može biti samo organizacija državne vlasti i možebitni stupanj njezine ovisnosti o stranim čimbenicima. Posve je jasno kako je do proglašenja NDH došlo u sklopu osovinskog napada na Kraljevinu Jugoslaviju, ali stvaranje hrvatske države nije bilo dio vojnopolitičkih planova Osovine.[13] Prema tome, taj napad i slom jugoslavenske države samo su u tehničkom smislu bili relevantni za postanak hrvatske države, kao što je, analogno, pola stoljeća poslije slom komunizma i bipolarnog ustroja svijeta u tehničkom smislu omogućio nastanak niza samostalnih država.[14] Samo po sebi, to ne utječe na državnost NDH jer povijest poznaje brojne primjere povezanosti s inozemnim čimbenicima pri nastanku i održanju države. Primjerice, Urugvaj je nastao sporazumom Brazila i Argentine (1828.), a Riječka država ugovorom između Kraljevstva SHS i Italije (1920.).[15]Albanija je nastala Londonskim ugovorom od 30. svibnja 1913. te je bila proglašena neutralnom i stavljena pod nadzor europskih velesila. Također je Opća skupština Ujedinjenih naroda 1947. donijela odluku o stvaranju Izraela (koji je jednostrano proglasio neovisnost 14. svibnja 1948.) odnosno 1949. odluku o nastanku neovisne Libije do 1. siječnja 1952., što se i ostvarilo.[16] Slične primjere nude slučajevi SR Njemačke, DR Njemačke, BiH, Kosova itd.[17]

Organizacija vlasti nove države tekla je, kao što je spomenuto, razmjerno brzo i glatko na svim područjima života. Preuzeta je velika većina ranijih propisa, a doneseni su i novi, koji su stupali na snagu i u velikoj mjeri bili provođeni.[18] Mreža sudova i upravnih tijela (redarstvenih, poreznih, prometnih i dr.) te škola, fakulteta, sportskih i društvenih ustanova nastavila je funkcionirati u skladu s hrvatskim propisima i u ime nove države. Čitava je država organizirana u velike župe, kotare i općine odnosno gradove.[19] Nijedan segment javnoga ili društvenog života nisu preuzela državna tijela Njemačke, Italije ili

Mađarske, osim što su oružane snage NDH u prvoj fazi rata bile mjestimično i povremeno, a u drugoj i generalno pothvatno (operativno) podređene talijanskom odnosno njemačkom zapovijedanju. No to je podređivanje bilo uvjetovano ratnim potrebama, formalnopravno su o njemu odlučile hrvatske vlasti i bilo je zamišljeno kao privremena vojnička mjera.[20]

Pitanje ovisnosti o drugim državama dolazi u obzir samo u pogledu Italije i Njemačke. Posve je jasno da je, napose iz kasnije perspektive, sklapanje Rimskih ugovora (18. svibnja 1941.) predstavljalo težak politički i psihološki udarac mladoj državi. No u ondašnjim okolnostima oni se zapravo mogu ocijeniti hrvatskim diplomatskim uspjehom jer se nije postavljala alternativa između te i neke druge, teritorijalno neokrnjene, posve suverene i eventualno demokratske države, nego je alternativa bila talijansko-njemačko-mađarska okupacija cjelokupnoga hrvatskog teritorija.[21] U svjetlu te alternative, teritorijalni gubitak uglavljen “Ugovorom o određivanju granica između Kraljevine Hrvatske i Kraljevine Italije” bio je žrtva dijela za cjelinu, kakvu poznaje povijest mnogih europskih naroda i država.[22] Također je Hrvatska uspjela izbjeći talijanske zahtjeve za uspostavljanje carinske i monetarne unije, kao i zahtjev za ulaskom u personalnu uniju.

“Sporazumom o pitanjima vojničkog značaja, koja se odnose na jadransko primorsko područje” Italija je doista nametnula Hrvatskoj znatna ograničenja o organiziranju vojske i mornarice, no ni to nije dokinulo njezinu državnost. U prvom redu, bivša je jugoslavenska država u mirnodopskom razdoblju bila spremna na slične ustupke Rimu na koje je Hrvatska pristala u ratno doba i na početku vlastitoga državnog života. No svakako je važnije istaknuti da povijest poznaje niz primjera u kojima države bivaju prinuđene na slična ograničenja, ali time ne prestaju biti države. Klasičan je slučaj Crne Gore, koja je i državnost i međunarodno priznanje stekla upravo po cijenu sličnog ustupka.[23] Znatno snažnija, upravo drastična politička, vojna i gospodarska ograničenja nametnuta su SR Njemačkoj, a i Japan se, prema ustavu iz 1947., “zauvijek” odrekao prava na prijetnju i uporabu sile, kao i prava na održavanje kopnenih, pomorskih ili zračnih snaga, pa čak i prava na rat.[24] I novija hrvatska povijest  poznaje nametnuta ograničenja u pogledu naoružavanja (slučaj embarga na uvoz oružja). No nijedna od država kojoj su takva rješenja nametnuta ili je ona potaknuta da ih primi nije samim time izgubila svojstva državnosti. Trećim ugovorom sklopljenim u Rimu 18. svibnja 1941., “Ugovorom o jamstvu i suradnji između Kraljevine Hrvatske i Kraljevine Italije”, koji je sklopljen na 25 godina, Italija je zajamčila Hrvatskoj političku neovisnost i teritorijalnu cjelovitost te se obvezala na podupiranje njezina političkog razvoja i napretka. Taj je ugovor voljom zapravo obiju stranaka ostao uglavnom mrtvo slovo na papiru, ali je s obzirom na tadašnji odnos snaga u Europi i utjecaj Italije formalno bio dobitak za Hrvatsku.[25] No kao što njemačko-slovački “Ugovor o zaštiti” nije doveo u pitanje slovačku državnost (pa ni priznanje koje su joj podijelile brojne države, među kojima i velesile i neutralne države), tako ni Rimski ugovori, uza sve svoje pogubne posljedice, nisu doveli u pitanje postojanje NDH kao države. Nema nikakve sumnje da su hrvatsko-talijanski sporazumi (Rimski ugovori) faktično osiguravali Italiji znatan stupanj nadmoći, koji je zapravo proizlazio iz realnog odnosa snaga i važnosti Italije u tadašnjoj europskoj politici. No kasniji razvitak hrvatsko-talijanskih odnosa pokazuje da je Hrvatska nastupala kao samostalan subjekt međunarodnog prava. Jedna od bitnih posljedica tih ugovora bilo je tješnje naslanjanje Hrvatske na Njemačku, što je izazivalo znatno talijansko nezadovoljstvo. I ta okolnost pokazuje da Hrvatska nije bila talijanski vazal niti talijanski protektorat: da je bilo drugačije, njezino oslanjanje na Njemačku ne bi bilo moguće.

Konačnu potvrdu dalo je razvrgnuće Rimskih ugovora u rujnu 1943. i dosljedan otpor Hrvatske da primi novoga poslanika Mussolinijeve Talijanske Socijalne Republike (nota Tamburini) dok ovaj ne donese službenu potvrdu da i Italija smatra Rimske ugovore razriješenima.[26] Time je NDH pokazala da njezina ravnopravnost u odnosima s Italijom počiva u odnosu snaga, a ne u pravnim (ugovornim) obvezama. No time što je pred talijanskim posezanjima zaštitu tražila u Berlinu NDH nije prestala biti država, niti je stekla status njemačkog protektorata. Od nekadašnjeg zaštitnika Jugoslavije, Njemačka se od državnog udara u Beogradu 27. ožujka 1941. pretvorila u njezina smrtnog neprijatelja. Iako je u mjesecima igodinama nakon toga koristila činjenicu da hrvatske vlasti traže njemačko posredovanje i pomoć u odnosu prema Talijanima, pa slijedom toga nastoje svoje vanjskopolitičke poteze – ali i niz unutarnjih mjera – uskladiti s njemačkim pogledima, Hrvatska nije prestala voditi svoju niti je počela voditi njemačku politiku. Svjetska je povijest prepuna primjera da se male države naslanjaju na velesile i da svoju politiku prilagođavaju njihovoj.[27] Ni činjenica da su hrvatske oružane snage na temelju dvostranog sporazuma često bile pothvatno (operativno) podvrgnute njemačkom vojnom zapovijedanju sama po sebi ne dovodi u pitanje državnost NDH, budući da je to bilo uvjetovano samom prirodom ratovanja, tim prije što hrvatsko ratište nije bilo izolirano, nego je bilo dio ratnoga sukoba koji se protezao od Finske do Sahare.[28]

Tomislav Jonjić

(Preuzeto iz Časopisa za suvremenu povijest 3/2011., znanstvenog časopisa koji izdaje Hrvatski institut za povijest)

Vezano uz:

 Tomislav Jonjić: Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (IV. dio)

 Tomislav Jonjić: Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (III.)

 Tomislav Jonjić: Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (II.)

 Tomislav Jonjić: Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (I.)

Share on Facebook

Post on X

Follow us

Save