ANALIZA: Zašto je Ustavni sud suspendirao zakon ministrice Opačić?

Nedjelja, 18 siječanj 2015 15:00
Written by: milanN
1 Reply

Tekst Petra Radelja donosi najbitnije dijelove Rješenja Ustavnog suda o suspenziji Obiteljskog zakona ministrice Opačić. Radi se o sveobuhvatnoj preventivnoj mjeri koju je Ustavni sud, zbog osjetljivosti područja kojeg zakon uređuje, donio po prvi puta u povijesti kako bi se izbjegle puno veće štete građanima. Gledateljstvo emisije „Otvoreno“ urednika Mislava Togonala prije nekoliko je dana ostalo uskraćeno za kvalitetnu raspravu i odgovore o tome zbog čega je Ustavni sud već po drugi puta osporio zakon ministrice Opačić jer je Krunislav Olujić, odvjetnik iz Osijeka, cijelo vrijeme emisije upadao neistomišljenicima u riječ i potpuno ignorirao molbe voditelja Mislava Togonala koji je pomalo digao ruke od vođenja emisije. U tekstu se nalazi i poveznica na vrlo opsežno Rješenje Ustavnog suda od 12. siječnja.

Ustavni sud Republike Hrvatske obustavio je 12. siječnja 2015. primjenu Obiteljskoga zakona koji je Sabor bio donio 6. lipnja 2014. i odredio da se do daljnjega primjenjuje Obiteljski zakon iz 2003. godine. Ustavni je sud obustavio izvršenje svih akata i radnji na osnovi suspendiranoga zakona i odredio da se svi postupci u tijeku dovrše prema Obiteljskom zakonu iz 2003. To je sveobuhvatna privremena mjera, koju je Ustavni sud donio po prvi put u svojoj povijesti.

Ovaj je događaj važan i trebao bi predstavljati početak povratka valjanoj obiteljskoj politici.

Tijelo koje ima zadnju riječ u državi pričekalo je završetak predsjedničkih izbora da donese i odmah objavi pola godine pripremani akt. Riječ je o Rješenju broj U-I-3101/2014 koje je Ustavni sud donio 12. siječnja 2015. kao najdulju rješidbu u svojoj povijesti. Na 339 gusto tipkanih stranica u 770 točaka čuvar Ustava obrazlaže zašto je potrebno suspendirati naprečac i usuprot stručne javnosti i tradicijskih vrijednosti hrvatskoga društva doneseni Obiteljski zakon čije su glavne autorice Branka Rešetar (1969.) iz Osijeka, novopostavljena dječja pravobraniteljica Ivana Milas (1974.), pod pokroviteljskom ministrice socijalne politike Milanke Opačić (1968.).

Ustavni je sud u tom rješenju preliminarno razmotrio samo prvih devet predmeta ocjene ustavnosti toga zakona koje je zaprimio do 3. studenoga 2014. Do tada je taj zakon osporilo ukupno 18 fizičkih i dvije pravne osobe. U obrazloženju Rješenja detaljno se navode prigovori predlagatelja ocjene ustavnosti, odgovori Ministarstva, gđe Rešetar i gđe Milas, kao i detaljna stručna mišljenja katedri obiteljskoga prava pravnih fakulteta u Rijeci, Splitu i Zagrebu.

Na kraju Ustavni sud ističe:

„Obiteljski zakon iz 2014. je sistemski zakon koji ima općedruštvenu značajku i djeluje na osobne i statusne situacije svakoga građanina. Načelno govoreći, sistemski zakon koji uređuje obiteljske odnose ima, više od bilo kojega drugoga zakona, kapilarne učinke na pojedince i cjelokupnu društvenu zajednicu jer ulazi u dom svakoga čovjeka i izravno utječe na socijalnu stvarnost hrvatskoga društva.

I prije nego što je stupila na snagu većina njegovih odredaba 1. rujna 2014., suglasnost s Ustavom Obiteljskoga zakona iz 2014. bila je osporena pred Ustavnim sudom. Predlagatelji su većinom isticali neustavne učinke koje će taj zakon proizvesti u praksi s obzirom na svoju neodređenost, nedorečenost i međusobnu proturječnost velikog broja odredaba.

Ustavni je sud u Izvješću od 3. srpnja 2014. utvrdio da završne odredbe Obiteljskoga zakona ne zadovoljavaju zahtjeve koji za zakone proizlaze iz vladavine prava, najviše vrjednote ustavnoga poretka Republike Hrvatske.

Pregled prijedloga koje je Ustavni sud zaprimio upućuje na to da se njima osporava suglasnost s Ustavom odredaba koje uređuju sva područja koja su predmet uređenja Obiteljskoga zakona iz 2014., to jest: brak, izvanbračnu zajednicu žene i muškarca, odnose roditelja i djece, mjere za zaštitu prava i dobrobiti djeteta, posvojenje, skrbništvo, uzdržavanje, obvezatno savjetovanje i obiteljsku medijaciju, postupke u vezi s obiteljskim odnosima i skrbništvom.

Pojedini prigovori predlagatelja takve su naravi da se može ocijeniti kako a priori otvaraju pitanja koja dovode u sumnju suglasnost s Ustavom određenih osporavanih odredaba Obiteljskoga zakona iz 2014.:

* s materijalnoga stajališta (primjerice, razlikovanje trenutka nastupa učinaka vjerskog i građanskog braka),

* s procesnoga ili proceduralnoga stajališta (primjerice, propisivanje u jednim odredbama da se neka pravna stvar rješava u parničnom postupku, a u drugim odredbama da se ta ista pravna stvar rješava u izvanparničnom postupku),

* sa stajališta zakonskih manjkavosti (primjerice, nepostojanje zakonske odredbe o godini čijim navršenjem osoba postaje punoljetna u smislu obiteljskoga prava), ili pak

* s nomotehničkoga stajališta (primjerice, ponavljanje odredbe istoga sadržaja na dva mjesta u zakonskom tekstu).

Većina ostalih prigovora predlagatelja usmjerena je na navodno nedopustive manjkavosti zakonskoga teksta, koje ga čine nejasnim, neodređenim i nedosljednim, što može imati izravne posljedice na njegovu primjenu u praksi:

* u pogledu njegove neujednačene primjene (zbog potrebe tumačenja velikoga broja njegovih odredaba) i

* u pogledu opće neprimjenjivosti pojedinih dijelova zakonskog teksta ili pak nepripremljenosti institucionalnih mehanizama za njegovu djelotvornu provedbu u upravnoj i sudskoj praksi.

Pregled sadržaja prigovora koji su u Ustavnom sudu do sada zaprimljeni već u ovom stadiju postupka upućuje na sumnju da u Obiteljskom zakonu iz 2014. postoje strukturalni nedostatci, kao i pojedinačna rješenja ili njihove skupine, koji bi mogli dovesti do konačne ocjene o njegovoj disfunkcionalnosti do mjere koja bi se morala ocijeniti nesuglasnom s Ustavom. Sukladno tome, primarna je svrha ovoga Rješenja spriječiti nastupanje takvih mogućih (iako ne i izvjesnih) posljedica u praksi. Ustavni sud u tom smislu uvažava pravno stajalište Europskoga suda za ljudska prava u Strasbourgu, koji je u predmetu Broniowski protiv Poljske (Presuda Velikoga vijeća od 22. lipnja 2004., br. 31443/96) posebno istaknuo da načelo zakonitosti traži od država ne samo da dosljedno primjenjuju zakone koje su donijele nego i da osiguraju pravne i praktične uvjete za njihovu primjenu: „184. … imperativ održavanja legitimnoga povjerenja građana u državu i pravo koje ona stvara, inherentan vladavini prava, zahtijeva od vlasti da eliminiraju disfunkcionalne odredbe iz pravnoga sustava .“

Ocjena je Ustavnoga suda da će u postupku odlučivanja o osnovanosti prijedloga predlagatelja najveća pozornost biti usmjerena upravo na ispitivanje suglasnosti osporenih odredaba s Ustavom s aspekta zahtjeva koje pred zakone postavlja vladavina prava, najviša vrjednota ustavnoga poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava), a osobito načela pravne sigurnosti, izvjesnosti i dosljednosti, kao i pojedina posebno zaštićena ustavna dobra (primjerice, institut najboljega interesa djeteta).

S obzirom na opisano stanje stvari, a uzimajući u obzir mnogobrojnost i složenost prigovora koje je u ovom ustavnosudskom postupku dužan ispitati, Ustavni sud u ovom se predmetu suočio s nužnošću preventivnoga djelovanja u provedbi ustavnoga nadzora, ali i s osjetljivim pitanjem opsega odnosno širine preventivne mjere u odnosu na osporeni zakonski tekst.

Nužnost brzoga preventivnoga djelovanja Ustavnoga suda u situacijama s kakvima se susreće kad su u pitanju važni sistemski zakoni proizlazi iz praktičnih iskustava i dosadašnje ustavnosudske prakse, koja je pokazala da ustavnosudska odluka, ma kako bila pravilna i potrebna, ne postiže puni učinak i traženu djelotvornost ako se donese prekasno. Učinci koje je do donošenja te odluke već proizveo osporeni sistemski zakon slabe, a ponekad i poništavaju opće korisne učinke takvih (zakašnjelih) ustavnosudskih odluka. Ustavni sud u ovom postupku, zbog osjetljivosti te društvene, obiteljske i individualne važnosti pravnih područja koje osporeni zakon uređuje, ne smije na sebe preuzeti teret pravnih i faktičnih posljedica do kojih bi mogla dovesti njegova buduća odluka (s izvjesnim zakašnjelim učinkom), bude li se u njoj ocijenilo da su pojedine odredbe, odnosno da je zakon u cjelini nesuglasan s Ustavom.

Ustavni sud uzeo je pri tom u obzir vrijeme koje će mu biti potrebno da pozorno i sustavno ispita svaki pojedinačni prigovor i činjenicu da će ispitati i relevantnu praksu Europskoga suda za ljudska prava i ustavnih sudova drugih država Europske unije.

Ustavotvorac je Ustavnom sudu dao izričito ovlaštenje da ukida i cijele zakonske akte utvrdi li da nisu u suglasnosti s Ustavom. Stoga Ustavni zakon dopušta određivanje preventivne mjere za cijeli zakon, a ne samo za pojedine njegove odredbe.

U prilog određivanja sveobuhvatne privremene mjere govore zahtjevi vladavine prava, a osobito zahtjevi osiguranja pravne sigurnosti objektivnoga pravnoga poretka u području obiteljskoga prava. Naime, kod obuhvatnih ocjena ustavnosti sistemskih zakona teško je pronaći granicu ili ‘formulu’ kojom bi se neosporeni dijelovi mogli razgraničiti od osporenih dijelova zakona, a da to ne stvori ozbiljne probleme u upravnoj i sudskoj praksi i, umjesto rješavanja problema, dovede do još dubljih strukturalnih poremećaja od onih koji prijete ili su već nastali zbog primjene samoga osporenoga zakona.

Stoga je Ustavni sud, do donošenja konačne odluke o podnesenim prijedlozima, vodeći se načelom pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, a radi sprječavanja mogućih posljedica koje bi u praksi mogle nastati zbog primjene osporenih odredaba, ocijenio potrebnim privremeno obustaviti izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se na temelju tog zakona poduzimaju u praksi.

Za djelotvornu provedbu ovoga Rješenja u praksi odgovorna je Vlada Republike Hrvatske.“

Razlog zašto je bilo nužno djelovanje Ustavnoga suda najbolje je opisao prof. dr. Nenad Hlača iz Rijeke ističući da smo suočeni s „političkom (ne)kulturom i vrlo niskom razinom pravne svijesti napose glede odgovornosti zakonodavca za pravne posljedice i primjenu novoga zakona… Stanje u kojem se pravni sustav RH zatekao ‘stupanjem’ na snagu Obiteljskoga zakona iz 2014. upravo je eklatantan primjer pravne anarhije, neracionalnoga postupanja što ne doprinosi pravnoj sigurnosti i izvjesnosti kao osnovama vladavine prava, nego opasno generira pravnu nesigurnost i neizvjesnost. Svaka promjena tako kompleksnoga i sveobuhvatnoga zakona koji se doslovno dotiče sudbine svakoga građanina RH u kriznim gospodarskim vremenima opravdano postavlja pitanje cijene koštanja ljudskih prava, jer je učinkovita i dosljedna primjena zakona kojima se promiču i ostvaruju ljudska prava čista ekonomska kategorija o čemu se u RH nedovoljno razmišlja. Zakonopisac nije ni imao dovoljno vremena i hrabrosti provjeriti primjenjivost i učinkovitost novih rješenja mentalnim vježbama rješavanja zamišljenih hipotetskih slučaja i usporedbom dobivenih rješenja s onima koje postojeći istoimeni Obiteljski zakon proizvodi danas u praksi upravnih i sudskih tijela.“

Rješenje Ustavnoga suda možete pročitati kao PDF ovdje.

Koga zanima više:

20.3.2014. Izjava o „usklađenosti“ prijedloga s pravnom stečevinom EU

17.4.2014. Konačni prijedlog Obiteljskoga zakona

28.5.2014. Rasprava u Saboru

28.5.2014. Prijedlog zaključka HDSSB-a da se provede treće čitanje

28.5.2014. Amandman Nensi Tireli

28.5.2014. Amandmani SDP-a

28.5.2014. Amandmani SDP-a i HNS-a

28.5.2014. Amandmani HDZ-a

28.5.2014. Amandmani Jadranke Kosor

28.5.2014. Amandmani HSU-a