Tomislav Jonjić: Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (II.)
Nastanak države u svjetlu međunarodnog prava
Iako suvremeni pojam države ima malo zajedničkog s onime što se nazivalo državom u ranijim epohama ljudske povijesti, oduvijek je poznato da “država može po svom postanku i životu posve izmicati pravu, tj. postojati kao posve pravno neuobličena pojava”.[1] Njezinim se nastankom, dakako, bavila i starija državnopravna teorija, koja je na različite načine tumačila postanak i postojanje države.[2] Pritom se uglavnom postanak države izvodio iz prirodnog prava naroda da se politički organizira i vrši suverenu vlast, a bitnijeg zaokreta nije bilo ni tijekom XIX. stoljeća, kad je različite inačice prirodnopravnog učenja postupno potiskivao pravni pozitivizam. Ni tada doktrina nije došla do jedinstvene definicije države, pa tako ni do uvjeta koji bi se postavili za ocjenu zaslužuje li neki entitet da ga se zove državom. Drugim riječima, to je najčešće ovisilo o filozofskoj orijentaciji i političkim projekcijama pojedinih autora ili političkih grupacija.[3]
U svakom slučaju, prevladavalo je mišljenje da se nastanak države zapravo uopće ne može svesti u pravne okvire, budući da pravo nastaje nakon države; slijedom toga nastanak nove države, koja može nastati i povredom prava postojećih država, ne može se i ne smije prosuđivati u svjetlu prava one države koja je tim nastankom pogođena, nego ex post facto, tj. iz prava novonastale države.
Državotvorni akti, tj. tehnički (vojnički, politički i dr.) čini kojima nastaje jedna država, redovito se prosuđuju po pravu ranije države, no to je pravo irelevantno za ocjenu samog nastanka nove države.[4] Gumplowicz je, sa stanovitim pretjerivanjem, isticao kako se u povijesti ne može naći primjer da država nije nastala silom, dakle – protivno pravu.[5] No kao što je Odbor pravnika Društva naroda 1920. zaključio: “Nastanak, transformacija i raspad država kao posljedica revolucija i ratova, stvaraju faktička stanja koja u velikoj mjeri izmiču običnim pravilima pozitivnog prava”,[6] tako je srpski ustavnopravni stručnjak Slobodan Jovanović 1921. općeprihvaćeno gledište doktrine izrazio riječima: “Nova država, uopšte, i ne može postati pravnim načinom nego faktičnim… Ima država, koje su postale ne samo faktičnim, nego čak i nasilnim načinom, koje su, drugim rečima, izišle iz rata ili revolucije, i kojima to nikako ne smeta da pravno postoje… Kod države mi se ne pitamo, da li je postala faktičnim ili pravnim načinom; glavno je da je postala, pa da smatramo da sa pravnog gledišta postoji.”[7]
Na prijelazu iz XIX. u XX. stoljeće došlo je do naglog razvitka međunarodnoga prava, grane prava koja se bavi odnosima međunarodnopravnih subjekata (država, međunarodnih organizacija i sl.).[8] No do današnjeg dana “ima mnogo pisaca koji međunarodnom pravu odriču značaj prava”.[9] Njihovi su argumenti brojni, slojeviti, logični i često solidno argumentirani.[10]
Osim što se ističe kako pravo implicira sankciju i hijerarhiju autoriteta, koja je u kontradikciji s načelom suverenosti država kao temeljnih subjekata međunarodnog prava, toj se grani prava predbacuje i tijesna povezanost s politikom. Međaš u razvitku međunarodnog prava je, naime, Westfalski mir iz 1648., kojim je završen Tridesetogodišnji rat i započeo proces izgradnje država u modernom značenju te riječi, a najvažnije etape u razvitku međunarodnog prava presudno obilježavaju ključni politički događaji: Bečki kongres (1815.), Pariški kongres (1856.) i Berlinski kongres (1878.). Njima je oblikovan ustroj Europe i definirano postojeće pravo: svi čini upravljeni protiv tih ugovora postali su protupravni, sve što je u skladu s njima smatralo se sukladnim međunarodnome pravu.[11]
Na taj je način vrlo često volja velesila pretočena u pravo, a slične će karakteristike međunarodno pravo zadržati i u XX. stoljeću, u kojem će novu etapu u njegovu razvitku obilježiti Mirovna konferencija (1919./20.) i stvaranje Društva naroda (1919./1920.) te serija međunarodnih konferencija održanih u poratnim godinama odnosno ugovora i konvencija potpisanih u to doba.[12] Središnje mjesto zauzimaju konferencije u Washingtonu (1920./21.) i Londonu (1930. i 1936.) te Briand-Kellogov pakt (1928.). Ipak je u suvremeno doba prevladavalo shvaćanje da je međunarodno pravo “doista pravo, iako se ono razlikuje od unutrašnjeg prava u mnogim pojedinostima”.[13]
No ni tada, pa sve do danas, međunarodno pravo nije postavilo niti može postaviti čvrste, precizne i neprijeporne kriterije za ocjenu o tome je li neki entitet država ili to nije. Pravom se nastanak države ne može ograničiti, a jedva da se dade opisati. Zato je u središte pozornosti postavljeno tzv. načelo efektiviteta.
Postanak države efektivan je čin na koji se nadovezuje međunarodno pravo, “bez obzira na to je li država nastala u skladu s dotada postojećim pravnim poretkom, bilo unutarnjim ili međunarodnim”.[14] To što je nekim unutarnjim propisom ili međunarodnim sporazumom možda i zabranjeno razbijanje postojeće države i stvaranje nove, za sam je nastanak nove države posve irelevantno.
Ma kako čvrsto bio satkan sustav međunarodnopravnih normi, koji po logici stvari uvijek teži očuvanju postojećeg stanja, on ne može zaustaviti život. Primjećujući da je i u njegovo doba, kad je sustav europskih država bio najčvršći, na Starome kontinentu nastalo 11 država, poznati švedski politički pisac i geopolitičar Rudolf Kjellén (1864.–1922.) duhovito je zabilježio kako je svaka država “već po svom porođaju obterećena krivicom, da je povriedila međunarodno pravo”, budući da je “s gledišta međunarodnog prava i morala porođaj (…) svake nove države sasvim sigurno skandal, pa se novorođeni mora upisati u matice krštenih međunarodnog prava kao bastard”.[15]
Međunarodno pravo, ističe Kjellén, jest važno za razvitak i život države, “no njezino rođenje ne može da zaprieči, kao ni njezinu smrt: o tome odlučuje, preko prava i neprava, samo svjetska poviest”.[16] Totalitarne ideologije i režimi u prvoj polovini XX. stoljeća donijeli su bitno drugačije shvaćanje države,[17] ali je i dalje ostalo vrijediti pravilo da u pogledu njezina nastanka povijest ne poznaje dva istovjetna slučaja: ne postoje univerzalna pravila, niti postoji jedinstveni tip države.[18] Zato je, kako kaže Degan, “znanost međunarodnog prava s razlogom (…) jednodušna u zaključku da je nastanak nove države pitanje činjenica koje izmiče običnim pravnim pravilima. U načelu to nije neki pravno unaprijed predviđeni postupak, pravilima bilo unutarnjega ili međunarodnog prava”.[19] Drugim riječima, država najprije nastaje kao činjenica, a tek onda ta činjenica proizvodi pravne posljedice.[20]
To znači da načelo efektiviteta nije napušteno ni tijekom XX. stoljeća: ključno je pitanje je li država efektivno nastala, a posve je nebitno je li nastala u skladu s postojećim pravom, nasuprot njemu ili tek s “priručnim juridičkim sredstvima”, kao što je nebitno kakvo joj je ustrojstvo i režim na vlasti.[21] Ni vrijeme trajanja države nije presudno za ocjenu njezina postojanja: kratkotrajno postojanje ne znači nepostojanje. Ujedinjena Arapska Republika trajala je samo tri godine (1958.–1961.), ali nitko ne osporava da je postojala kao država.[22] I SR Jugoslavija (poslije nazvana Srbijom i Crnom Gorom) postojala je samo nekoliko godina (1992.–2002./2003. odnosno 2006.), ali to ne znači da nije bila država.
Uza sve to u međunarodnom se pravu tijekom XX. stoljeća pokušavalo doći do kriterija po kojima se prosuđuje efektivni postanak države. Ključni pomak u tom smjeru označila je “Konvencija o pravima i dužnostima država”, potpisana na Panameričkoj konferenciji u Montevideu 26. prosinca 1933., a potpisalo ju je devetnaest američkih država (Argentina, Brazil, Čile, Kolumbija, Kuba, Dominikanska Republika, Ekvador, Salvador, Gvatemala, Haiti, Honduras, Meksiko, Nikaragva, Panama, Paragvaj, Peru, SAD, Urugvaj i Venezuela).
Prema članku 1. Konvencije, da bi se moglo govoriti o državi, međunarodno pravo zahtijeva postojanje: (a) stalnog pučanstva odnosno stanovništva, (b) određenog područja, (c) vlade odnosno organizacije vlasti, te (d) sposobnosti općenja s drugim državama.[23]
Ta Konvencija u formalnom smislu predstavlja partikularno, a ne univerzalno međunarodno pravo, ali je zapravo pravno uobličila ono što se uglavnom već moglo smatrati prevladavajućim shvaćanjem. Primjerice, njemački geograf i etnograf Friedrich Ratzel (1844.–1904.) već je prije pisao kako je država “komad čovječanstva i komad organizirane zemlje”,[24] a Lanović je nekoliko desetljeća potom isticao: “U nauci o državi prevlađuje mišljenje da osnovni njen pojam pretpostavlja ovo troje: zemlju, narod i vlast.”[25] Ipak su se poslije u doktrini pojavila mišljenja kako navedena tri mjerila treba precizirati na način da se za vladu zahtijeva neovisnost o drugoj državi (što bi značilo približavanje pojmu suverenosti), dok bi četvrta pretpostavka (sposobnost općenja s drugim državama) značila još i sposobnost vladanja po odredbama međunarodnoga prava odnosno sposobnost pridržavanja normi međunarodnog prava.[26] No te su dopune ostale sporne i na teorijskoj, a još više na praktičnoj razini.
Tomislav Jonjić
Pogledajte: Tomislav Jonjić: Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (I.)
(Preuzeto iz Časopisa za suvremenu povijest 3/2011., znanstvenog časopisa koji izdaje Hrvatski institut za povijest)
[1] Šefko KURTOVIĆ, Opća historija države i prava, I. knj., Zagreb 1990., 1. Osnovne obavijesti o razvitku pojma države te o filozofskim, sociološkim i pravnim teorijama njezina nastanka vidi u: Ludwig GUMPLOWICZ, Geschichte der Staatstheorien, Innsbruck 1905.; J[uraj] A[NDRASSY], “Država”, Hrvatska enciklopedija, sv. 5., Zagreb 1945.; A. BAČIĆ, n. dj., 43.-63.
[2] O problemu nastanka države općenito vidi u: Daniel GARDNER, Institutes of International Law, Public and Private, as Settled by the Supreme Court of the United States, and by Our Republic. With References to Judicial Decisions, New York 1860.; H. W. HALLECK, International Law, or Rules Regulating the Intercourse of States in Peace and War, San Francisco 1861.; L. GUMPLOWICZ, Der Rassenkampf. Soziologische Untersuchungen, Innsbruck, 1883.; ISTI, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., Innsbruck 1907.; Leone LEVI, International Law. With Materials for a Code of International Law, New York 1888.; Georg JELLINEK, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., Berlin 1914.; Reinhold HORNEFFER, Die Entstehung des Staates. Eine staatstheoretische Untersuchung, Tübingen 1933.; J. L. BRIERLY, The Law of Nations. An Introduction to the International Law of Peace, 6th ed., Oxford University Press 1978.; Robert JENNINGS, Arthur WATTS, Oppenheim’s International Law, 9th ed., Oxford University Press, Longman, Harlow 1992.; James CRAWFORD, The Creation of States in International Law, 2nd ed., Clarendon Press, Oxford 2006.; Malcolm SHAW, International Law, 6th ed., Cambridge University Press, Cambridge 2008.; J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, VIII. izd., Zagreb 1984. itd.
[3] “Jede politische Partei hatte als Devise ihre eigene Definition des Staates, auf welche sie zugleich ihre Wünsche und Forderungen, den betreffenden Staat nach derselben erst umzugestalten (ist. u izv.), stüzte.” (L. GUMPLOWICZ, Allgemeine Staatslehre, 24.)
[4] “Der Staat kann nicht Recht für seine eigene Entstehung festsetzen, da er zuerst dasein muss, um Recht schaffen zu können. Staatschöpfungsakte können allerdings nach dem Rechte der durch sie betroffenen Staaten gewertet werden: sie können gegen die Rechtsordnung dieser Staaten sein oder ihr gemäss erfolgen. Niemals kann aber der also entstandene Staat nach dem Rechte eines anderen beurteilt werden, denn das Recht kann nur das werten, was seiner möglichen Herrschaft unterliegt.” (G. JELLINEK, n. dj., 273.-274.)
[5] L. GUMPLOWICZ, Allgemeine Staatslehre, 38.-39.
[6] Charles ROUSSEAU, Droit international public, t. III, Paris 1977., 514. Prema: Vladimir Đuro DEGAN, Hrvatska država u međunarodnoj zajednici. Razvitak njezine međunarodnopravne osobnosti tijekom povijesti, Zagreb 2002., 34.
[7] Nav. prema: Tihomil DREZGA, “Postanak i priznanje Nezavisne Države Hrvatske”, Spremnost, 4/1945., br. 163-164, Zagreb, Uskrs 1945., u: Ante Pavelić: 100 godina. Pretisak, prir. Višnja Pavelić, Zagreb 1991., 27.
[8] Tu se granu prava ponekad naziva i međunarodnim javnim pravom kako bi se naglasila razlika prema međunarodnome privatnom pravu, koje je zapravo unutarnje državno pravo koje uređuje situacije u kojima se na neki pravni odnos mogu primijeniti propisi dviju ili više država. (J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 1.-2.) Također je potrebno imati na umu da međunarodno pravo o kojem govorimo jest pravo čiji su korijeni u judeokršćanskoj i grčko-rimskoj, dakle europskoj ili, još preciznije, zapadnjačkoj (okcidentalnoj) civilizaciji, dok su shvaćanja izrasla na izvaneuropskim tradicijama uvelike različita. U današnje vrijeme u svijetu prevladava upravo to zapadnjačko poimanje međunarodnoga prava.
[9] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 9. Usp. L. OPPENHEIM, “The Science of International Law: Its Task and Method”, The American Journal of International Law (dalje: AJIL), Vol. 2/1908, No. 2, 313.-356.; Westel Woodbury WILLOUGHBY, “The Legal Nature of International Law”, AJIL, Vol. 2/1908, No. 2, 357.-365.; Munroe SMITH, “The Nature and the Future of the International Law”, The American Political Science Review (dalje: APSR), Vol. 12/1918, No. 1, 1.-16.
[10] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 8.-13.; John Eugene HARLEY, The League of Nations and the New International Law, Oxford University Press 1921., 1.-7.; Elihu ROOT, “The Outlook for International Law”, AJIL, Vol. 10/1916, No. 1, 1.-11.; Amos J. PEASLEE, “The Sanction of International Law”, AJIL, Vol. 10/1916, No. 2, 328.-336. Bilo je i u hrvatskoj pravnoj znanosti uglednih autora koji su dijelili mišljenje da međunarodno pravo nije pravo, nego da je uglavnom riječ tek o “konvencionalnim normama” kojima napose nastavnici pravnih fakulteta iz osobnih i staleških razloga hoće pridati značaj prava. (Usp. Mihajlo LANOVIĆ, Uvod u pravne nauke, 2. izd., Zagreb 1942., 311.-324.
[11] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 30.-35.; V. Đ. DEGAN, n. dj., 25.
[12] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 36.-37.; Clasina Albertina KLUYVER, Documents on the League of Nations, Leiden 1920. Opširnije Otfried NIPPOLD, The Development of the International Law After the World War, Oxford 1923.
[13] J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 13.
[14] Isto, 62.
[15] R. KJELLÉN, Država kao oblik života. Suvremena teorija o državi, Zagreb 1943., 174.-175.
[16] Isto, 175.-176.
[17] S. JOVANOVIĆ, Poratna država, Beograd 1936., 116.-128. i dr.
[18] J. ANDRASSY, Božidar BAKOTIĆ, Budislav VUKAS, Međunarodno pravo 1, Zagreb 1998., 55.-56.
[19] V. Đ. DEGAN, n. dj., 34. Istu misao slično izriču Davorin Rudolf i Vesna Barić Punda: “Međunarodno pravo ne sadrži pravila o nastanku države niti nadzire takav proces. Država postoji ako postoje temeljni elementi koji je konstituiraju, i ako ona efikasno djeluje u međunarodnim odnosima. Sa stajališta međunarodnog prava, prema tome, nastanak države je činjenično, a ne pravno pitanje.” (D. RUDOLF, V. BARIĆ PUNDA, Osnove međunarodnog javnog prava, Split 1997., 7.)
[20] “Der Staat als Rechtsbegriff kann erst entstehen, wenn der Staat als Thatsache besteht. Die Rechtspersönlichkeit desselben ist ein Axiom der Jurisprudenz. Es hat somit keinen juristischen Grund, sondern ist einer jener Punkte, wo das juristische Gebiet das reale berührt.” (Max HUBER, Die Staatensuccession. Völkerrechtliche und staatsrechtliche Praxis im XIX. Jahrhundert, Leipzig 1898., 4.)
[21] Opširnije J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 61.; A. BAČIĆ, n. dj., 129.
[22] V. Đ. DEGAN, n. dj., 28.
[23] Članak 1. u izvorniku glasi: “The state as person should possess the following qualifications: a) a permanent population, b) a defined territory, c) government, d) capacity to enter into relations with the other states.” (http://www.cfr.org/sovereignty/montevideo-convention-rightsduties-states/p15897, 21. srpnja 2011.)
[24] F. RATZEL, Politische Geographie oder die Geographie der Staaten, des Verkehrs und des Krieges, 2. Ausg., München – Berlin 1903. Nav. prema: R. KJELLÉN, n. dj., 23.
[25] M. LANOVIĆ, n. dj., 155.
[26] Opširnije J. ANDRASSY, Međunarodno pravo, 61.
